Mit heute veröffentlichtem Beschluss hat der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts Anträge der AfD-Bundestagsfraktion auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gegen die Änderung der Parteienfinanzierung verworfen. Die Fraktion hatte die Aussetzung des Vollzugs des zugrunde liegenden Gesetzes bis zu einer Entscheidung über ihre Anträge im Organstreitverfahren und hilfsweise einen Vorbehalt der Rückerstattung für die Auszahlung der den politischen Parteien zusätzlich zu gewährenden staatlichen Mittel beantragt. Diese Anträge sind unzulässig. Zur Begründung hat der Senat angeführt, dass das Rechtsschutzziel der Antragstellerin nicht der vorläufigen Sicherung ihrer Rechte dient und auf Rechtsfolgen gerichtet ist, die im Hauptsacheverfahren nicht bewirkt werden könnten. Im Organstreitverfahren kann grundsätzlich weder eine Entscheidung über die Gültigkeit einer Norm getroffen, noch eine Handlungsverpflichtung des Präsidenten des Deutschen Bundestages angeordnet werden.

Sachverhalt:

Der am 5. Juni 2018 von den Regierungsfraktionen vorgelegte Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Parteiengesetzes und anderer Gesetze sah vor, das Gesamtvolumen der staatlichen Mittel, die den anspruchsberechtigten Parteien gemäß § 18 Abs. 2 PartG jährlich insgesamt ausgezahlt werden (absolute Obergrenze), ab dem Jahr 2019 von 165 Millionen Euro auf 190 Millionen Euro anzuheben. Der Gesetzentwurf wurde am 8. Juni 2018 erstmals im Plenum des Deutschen Bundestages beraten und federführend an den Ausschuss für Inneres und Heimat überwiesen. Aufgrund eines vorab gefassten Beschlusses vom 6. Juni 2018 hörte der Ausschuss am 11. Juni 2018 fünf Sachverständige zu dem Gesetzentwurf an. Am 13. Juni 2018 legte er einen Bericht vor und empfahl, den Gesetzentwurf inhaltlich unverändert zu beschließen. Am 15. Juni 2018 erfolgten die zweite und dritte Lesung des Gesetzentwurfs im Deutschen Bundestag. In der anschließenden Schlussabstimmung wurde er angenommen. Das Gesetz wurde am 10. Juli 2018 vom Bundespräsidenten ausgefertigt und am 13. Juli 2018 im Bundesgesetzblatt verkündet.

Mit dem Hauptantrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung begehrt die Antragstellerin die Aussetzung des Vollzugs des Gesetzes bis zu einer Entscheidung über ihre Anträge im Organstreitverfahren 2 BvE 5/18. Hilfsweise beantragt sie, dass die Auszahlung der nach diesem Gesetz den politischen Parteien zusätzlich zu gewährenden staatlichen Mittel unter dem Vorbehalt der Rückerstattung erfolgt.

Wesentliche Erwägungen des Senats:

1. Nach § 32 Abs. 1 BVerfGG kann das Bundesverfassungsgericht im Streitfall einen Zustand durch einstweilige Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus einem anderen wichtigen Grund zum gemeinen Wohl dringend geboten ist. Bei der Prüfung, ob diese Voraussetzungen gegeben sind, ist regelmäßig ein strenger Maßstab anzulegen. Bei der Entscheidung über den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung haben die Gründe, die für die Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Maßnahme vorgetragen werden, grundsätzlich außer Betracht zu bleiben, es sei denn, die in der Hauptsache begehrte Feststellung oder der in der Hauptsache gestellte Antrag erwiese sich als von vornherein unzulässig oder offensichtlich unbegründet.

Der strenge Maßstab für die Beurteilung der Voraussetzungen des § 32 Abs. 1 BVerfGG erhöht sich, wenn der Vollzug eines Gesetzes ausgesetzt werden soll, weil dies einen erheblichen Eingriff in die originäre Zuständigkeit des Gesetzgebers darstellt. Müssen die für eine vorläufige Regelung sprechenden Gründe schon im Regelfall so schwer wiegen, dass sie den Erlass einer einstweiligen Anordnung unabdingbar machen, so müssen sie im Fall der begehrten Außervollzugsetzung eines Gesetzes darüber hinaus besonderes Gewicht haben.

Ein Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist regelmäßig unzulässig, wenn das Bundesverfassungsgericht eine entsprechende Rechtsfolge im Hauptsacheverfahren nicht bewirken könnte. Demgemäß kommt der Erlass einer einstweiligen Anordnung im Organstreit, welche die vorläufige Unanwendbarkeit einer Norm oder die Verpflichtung des Antragsgegners zu einem bestimmten Verhalten zum Gegenstand hat, grundsätzlich nicht in Betracht. Das Bundesverfassungsgericht stellt im Organstreit lediglich fest, ob die beanstandete Maßnahme oder Unterlassung gegen eine Bestimmung des Grundgesetzes verstößt. Kassatorische oder rechtsgestaltende Wirkung kommt der Entscheidung im Organstreit nicht zu. Insbesondere kann das Bundesverfassungsgericht im Organstreit weder eine Entscheidung über die Gültigkeit einer Norm treffen, noch eine Verpflichtung des Antragsgegners zu einem bestimmten Verhalten aussprechen. Dient der Organstreit damit allein der Klärung der Rechte der Staatsorgane im Verhältnis zueinander und nicht einer allgemeinen Verfassungsaufsicht, ist dies bei der Bestimmung des zulässigen Inhalts eines Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung im Organstreitverfahren zu beachten. Gegenstand eines solchen Antrags kann allein die vorläufige Sicherung des streitigen organschaftlichen Rechts des Antragstellers sein, damit es nicht im Zeitraum bis zur Entscheidung in der Hauptsache durch die Schaffung vollendeter Tatsachen überspielt wird.

2. Nach diesen Maßstäben haben die Anträge auf Erlass einer einstweiligen Anordnung keinen Erfolg. Sowohl der Haupt- als auch der Hilfsantrag sind im Verfahren der einstweiligen Anordnung nicht statthaft, weil sie nicht der vorläufigen Sicherung der Beteiligungsrechte der Antragstellerin im Gesetzgebungsverfahren dienen und auf Rechtsfolgen gerichtet sind, die im Organstreitverfahren nicht bewirkt werden können.
3. a) Der Hauptantrag ist in der Sache auf die Feststellung der Nichtigkeit der Novellierung des Parteiengesetzes gerichtet. Für eine derartige Nichtigerklärung ist aber im Organstreit regelmäßig kein Raum. Der Statthaftigkeit des Hauptantrags steht zudem entgegen, dass durch die Suspendierung des Vollzugs des Parteiengesetzes eine vorläufige Sicherung der Beteiligungsrechte der Antragstellerin im Gesetzgebungsverfahren nicht erreichbar ist. Mit der Ausfertigung und Verkündung des Gesetzes zur Änderung des Parteiengesetzes und anderer Gesetze im Bundesgesetzblatt ist das Gesetzgebungsverfahren abgeschlossen. Eine vorläufige Sicherung von Beteiligungsrechten kann daher nicht mehr bewirkt werden.
4. b) Auch der Hilfsantrag ist nicht auf die vorläufige Sicherung der Beteiligungsrechte der Antragstellerin im Verfahren zur Änderung des Parteiengesetzes gerichtet, da ein Vorbehalt der Rückerstattung der an anspruchsberechtigte Parteien ausgezahlten staatlichen Mittel hierfür ohne Belang ist. Der Antrag zielt vielmehr auf eine Handlungsverpflichtung des Präsidenten des Deutschen Bundestages, dem gemäß § 19a PartG die Festsetzung der Höhe der an jede anspruchsberechtigte Partei jährlich auszuzahlenden staatlichen Mittel obliegt. Abgesehen von dem Umstand, dass Adressat der mit dem Hilfsantrag begehrten einstweiligen Anordnung damit nicht der Antragsgegner, sondern ein von diesem zu unterscheidender Dritter wäre, steht deren Erlass jedenfalls entgegen, dass sie auf eine Handlungsverpflichtung gerichtet ist, die das Bundesverfassungsgericht im Hauptsacheverfahren nicht anordnen könnte.

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Mit heute veröffentlichtem Beschluss hat der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts drei Anträge der AfD-Bundestagsfraktion im Organstreitverfahren einstimmig als unzulässig verworfen (§ 24 Satz 1 BVerfGG). Die Anträge waren gegen die Nichtzurückweisung von Schutzsuchenden an der deutschen Grenze insbesondere im Jahr 2015 gerichtet. Die Antragstellerin hat nicht hinreichend dargelegt, dass entsprechende Entscheidungen der Bundesregierung sie in ihren Rechten verletzt oder unmittelbar gefährdet hätten. Ihre Anträge zielten vielmehr auf die Wahrung objektiven Rechts und die Verpflichtung zu einer Handlung – der Zurückweisung von Asylbewerbern an den Grenzen. Beides ist nach stetiger Rechtsprechung im Organstreitverfahren nicht zulässig.

Sachverhalt:

Im Jahr 2015 kam es zu einem starken Anstieg der Zahl von Personen, die in Deutschland Schutz suchten; ein großer Teil gelangte über die sogenannte Balkanroute aus Österreich kommend nach Deutschland. Daraufhin wurden an den deutschen Grenzen, schwerpunktmäßig an der deutsch-österreichischen Grenze, vorübergehend wieder Grenzkontrollen eingeführt. Im Zusammenhang damit wurde innerhalb der Bundesregierung (Antragsgegnerin) die Entscheidung getroffen, Drittstaatsangehörige, die in Deutschland um Schutz nachsuchen, nicht an der Grenze zurückzuweisen. Die AfD-Bundestagsfraktion (Antragstellerin) gehört seit 2017 erstmals dem Deutschen Bundestag an. In ihrer Antragsschrift vom 12. April 2018 begehrt sie mit ihrem Antrag zu 1. im Wesentlichen die Feststellung, dass die Antragsgegnerin durch die Duldung der Einreise von Asylbewerbern sowie die Eröffnung und Durchführung von Asylverfahren in bestimmten Fällen die Mitwirkungs- und Beteiligungsrechte des Deutschen Bundestages und dadurch zugleich den Gewaltenteilungsgrundsatz sowie Vorrang und Vorbehalt des Gesetzes verletzt habe. Der Antrag zu 2. ist auf die Feststellung gerichtet, dass die Duldung der Migration von Ausländern aus bestimmten Staaten nur auf der Grundlage eines vom parlamentarischen Gesetzgeber zu erlassenden „Migrationsverantwortungsgesetzes“ zulässig wäre. Mit dem Antrag zu 3. soll festgestellt werden, dass Asylbewerber bei Vorliegen bestimmter Voraussetzungen an den Grenzen zurückzuweisen sind.

Wesentliche Erwägungen des Senats:

Die Anträge sind unzulässig.

1. Ein Antrag im Organstreitverfahren ist gemäß § 64 Abs. 1 BVerfGG nur zulässig, wenn der Antragsteller geltend macht, dass er oder das Organ, dem er angehört, durch eine Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners in seinen ihm durch das Grundgesetz übertragenen Rechten und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet ist. Bei dem Organstreit handelt es sich um eine kontradiktorische Parteistreitigkeit; er dient maßgeblich der gegenseitigen Abgrenzung der Kompetenzen von Verfassungsorganen oder ihren Teilen in einem Verfassungsrechtsverhältnis, nicht hingegen der Kontrolle der objektiven Verfassungsmäßigkeit eines bestimmten Organhandelns. Kern des Organstreitverfahrens ist auf Seiten des Antragstellers die Durchsetzung von Rechten. Der Organstreit eröffnet daher nicht die Möglichkeit einer objektiven Beanstandungsklage. Das Grundgesetz kennt keinen allgemeinen Gesetzes- oder Verfassungsvollziehungsanspruch, auf den die Organklage gestützt werden könnte.

2. Diesen Anforderungen werden die von der Antragstellerin formulierten Anträge nicht gerecht.

a) Mit dem Antrag zu 1. begehrt die Antragstellerin die Feststellung, dass die Antragsgegnerin durch die Duldung der Einreise bestimmter Asylbewerber in die Bundesrepublik Deutschland die Mitwirkungs- und Beteiligungsrechte des Deutschen Bundestages verletzt habe, soweit dadurch zugleich politische Grundentscheidungen betroffen seien. Alle wesentlichen Fragen der Migration sind ihrer Ansicht nach von dem Parlament in einem „Migrationsverantwortungsgesetz“ zu normieren. In der den Antrag konkretisierenden Antragsbegründung heißt es sodann allerdings, die Antragstellerin selbst sei „am allerwenigsten“ bereit, entsprechende Gesetze zur Legalisierung des Handelns der Bundesregierung im Bundestag zu initiieren. Die Antragstellerin hält mithin ein „Migrationsverantwortungsgesetz“ mit Blick auf den Grundsatz der Gewaltenteilung für notwendig, kündigt indes zugleich an, an dessen Initiierung im Deutschen Bundestag nicht mitwirken zu wollen. Ihr geht es damit nicht um die Durchsetzung eigener oder dem Deutschen Bundestag zustehender (Beteiligungs-)Rechte, sondern um das Unterbinden eines bestimmten Regierungshandelns. Die Antragstellerin erstrebt damit keine Befassung des Deutschen Bundestages zum Zwecke der Schaffung einer gesetzlichen Grundlage, sondern die Kontrolle eines bestimmten Verhaltens der Antragsgegnerin durch das Bundesverfassungsgericht. Deren Verhalten kann im Organstreitverfahren aber nicht isoliert beanstandet werden; ebenso wenig kann auf diesem Wege die Beachtung von (Verfassungs-)Recht erzwungen werden.

b) Auch die beiden weiteren Sachanträge genügen nicht den Anforderungen des § 64 BVerfGG. Der in der Antragsschrift formulierte Antrag zu 2. ist auf die Feststellung gerichtet, dass die Duldung der Migration bestimmter Ausländer „nur zulässig wäre aufgrund eines vorab ordnungsgemäß zustande gekommenen parlamentarischen Gesetzes“. Mit diesem Antrag wird schon keine konkrete Rechtsverletzung durch die Antragsgegnerin behauptet; er zielt vielmehr – im Ergebnis ebenso wie der Antrag zu 1. – auf die Wahrung objektiven Rechts in einer von der Antragstellerin vorgenommenen Auslegung. Dies ist im Organstreitverfahren nicht zulässig.

c) Der Antrag zu 3. ist auf eine nicht zulässige Rechtsfolge gerichtet. Die Antragstellerin begehrt mit ihm die Feststellung, dass Asylbewerber unter bestimmten Voraussetzungen „an den Grenzen zurückzuweisen“ seien. Gegenstand dieses Antrags ist der Ausspruch einer Verpflichtung und damit ein im Organstreitverfahren unzulässiges Rechtsschutzziel.

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