Pressemitteilung des Bundesverfassungsgerichts Nr. 37/2020

Urteil vom 19. Mai 2020
1 BvR 2835/17

Mit heute verkündetem Urteil hat der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts entschieden, dass die Überwachung der Telekommunikation von Ausländern im Ausland durch den Bundesnachrichtendienst an die Grundrechte des Grundgesetzes gebunden ist und nach der derzeitigen Ausgestaltung der Ermächtigungsgrundlagen gegen das grundrechtliche Telekommunikationsgeheimnis (Art. 10 Abs. 1 GG) und die Pressefreiheit (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG) verstößt. Dies betrifft sowohl die Erhebung und Verarbeitung der Daten als auch die Übermittlung der hierdurch gewonnenen Daten an andere Stellen wie ebenfalls die Kooperation mit anderen ausländischen Nachrichtendiensten. Eine verfassungsmäßige Ausgestaltung der gesetzlichen Grundlagen der Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung (auch: „Ausland-Ausland-Telekommunikationsüberwachung“) ist jedoch möglich.

Nach der Entscheidung ist die Bindung der deutschen Staatsgewalt an die Grundrechte nach Art. 1 Abs. 3 GG nicht auf das deutsche Staatsgebiet begrenzt. Jedenfalls der Schutz des Art. 10 Abs. 1 und des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG als Abwehrrechte gegenüber einer Telekommunikationsüberwachung erstreckt sich auch auf Ausländer im Ausland. Das gilt unabhängig davon, ob die Überwachung vom Inland oder vom Ausland aus erfolgt. Da der Gesetzgeber demgegenüber von der Unanwendbarkeit der Grundrechte ausgegangen ist, hat er den hieraus folgenden Anforderungen weder in formeller noch in inhaltlicher Hinsicht Rechnung getragen. Weder ist er hinsichtlich Art. 10 Abs. 1 GG dem Zitiergebot nachgekommen noch genügen die Vorschriften zentralen Anforderungen der Grundrechte in inhaltlicher Hinsicht. Insbesondere ist die Überwachung nicht auf hinreichend bestimmte Zwecke begrenzt und durch diese kontrollfähig strukturiert; auch fehlt es an verschiedenen Schutzvorkehrungen, etwa zum Schutz von Journalisten oder Rechtsanwälten. Hinsichtlich der Datenübermittlung fehlt es neben anderem an der Gewährleistung eines hinreichend gewichtigen Rechtsgüterschutzes und ausreichender Eingriffsschwellen. Entsprechend enthalten die Vorschriften zu den Kooperationen mit ausländischen Nachrichtendiensten keine hinreichenden Begrenzungen und Schutzvorkehrungen. Hinsichtlich all dieser Befugnisse fehlt es zudem an einer ausgebauten unabhängigen objektivrechtlichen Kontrolle. Eine solche Kontrolle muss als kontinuierliche Rechtskontrolle ausgestaltet sein und einen umfassenden Kontrollzugriff ermöglichen.

Bei verhältnismäßiger Ausgestaltung ist das Instrument der strategischen Ausland-Ausland-Telekommunikationsüberwachung demgegenüber mit den Grundrechten des Grundgesetzes im Grundsatz vereinbar. Die beanstandeten Vorschriften gelten daher bis zum Jahresende 2021 fort, um dem Gesetzgeber eine Neuregelung unter Berücksichtigung der grundrechtlichen Anforderungen zu ermöglichen.

Sachverhalt:

Die Beschwerdeführer, überwiegend ausländische Journalisten, die im Ausland über Menschrechtsverletzungen in Krisengebieten oder autoritär regierten Staaten berichten, wenden sich mit ihrer Verfassungsbeschwerde gegen die Neufassung des BND-Gesetzes aus dem Jahr 2016 und ihnen hierdurch drohende Überwachungsmaßnahmen. Mit der Regelung wurde die bisherige Praxis der strategischen Überwachung der Telekommunikation von Ausländern im Ausland durch den Bundesnachrichtendienst erstmals auf eine gesetzliche Grundlage gestellt. Sie eröffnet dem Dienst Zugriff auf Telekommunikationsübertragungswege oder -netze, um aus der Gesamtheit der dadurch erfassten Telekommunikationsdaten unter Nutzung von Suchbegriffen (Selektoren), anderen Analyseinstrumenten und durch eine anschließende händische Auswertung diejenigen herauszufiltern, die nachrichtendienstlich bedeutsam sind. Vor der inhaltlichen Auswertung sind nach den angegriffenen Regelungen, soweit möglich, die Telekommunikationsverkehre mit Deutschen und Inländern auszusondern; diese werden aus technischen Gründen zunächst miterfasst, sollen nachrichtendienstlicher Sichtung prinzipiell aber nicht eröffnet werden.

Als Form der „strategischen Überwachung“ ist diese Befugnis nicht an konkrete Anlässe oder Verdachtsmomente geknüpft, sondern kann – bezogen auf die Kommunikation von Ausländern im Ausland – allgemein zur Gewinnung von Anhaltspunkten für Gefahrenlagen oder allgemeinen Erkenntnissen von außen- und sicherheitspolitischem Interesse für die Bundesrepublik eingesetzt werden und jeden Telekommunikationsakt erfassen. Die Befugnis ist damit nicht durch objektivierte Eingriffsschwellen, sondern allein final angeleitet und begrenzt. Dabei kann die Überwachung sowohl personenunabhängig auf inhaltliche Suchbegriffe als auch – wie in der Praxis ganz überwiegend – auf formale Suchbegriffe (wie Telekommunikationskennungen) gestützt werden; sie kann sich damit auch auf bestimmte Personen richten. Verkehrsdaten können für sechs Monate auch bevorratend gespeichert und unabhängig von Suchbegriffen ausgewertet werden.

Die Angriffe der Verfassungsbeschwerde richten sich zunächst gegen die gesetzlich neu geregelten Bestimmungen, die dem Bundesnachrichtendienst im Wege der Ausland-Ausland-Telekommunikationsüberwachung die Erhebung, Speicherung und Auswertung von Daten erlauben. Angegriffen werden ferner schon zuvor bestehende Bestimmungen, die den Bundesnachrichtendienst dazu ermächtigen, seine Erkenntnisse an in- und ausländische Stellen zu übermitteln, soweit diese sich nunmehr auch auf die Übermittlung von Daten aus den neu geschaffenen Befugnissen erstrecken. Diese erlauben dem Bundesnachrichtendienst einheitlich und unabhängig davon, auf welcher Rechtsgrundlage die Daten erhoben wurden, Erkenntnisse unter näheren Voraussetzungen im Einzelfall an inländische öffentliche Stellen (vor allem Polizeien und Staatsanwaltschaften), an ausländische öffentliche Stellen und an private Stellen zu übermitteln. Zum Großteil wird hierfür auf Vorschriften anderer Gesetze, insbesondere auf die Übermittlungsvorschriften des Bundesverfassungsschutzgesetzes verwiesen. Angriffsgegenstand der Verfassungsbeschwerde sind überdies Befugnisse, die dem Bundesnachrichtendienst bei der Ausland-Ausland-Überwachung die Kooperation mit ausländischen Nachrichtendiensten erlauben. Hierzu gehört eine Filterung der vom Bundesnachrichtendienst erhobenen Datenverkehre anhand von seitens der Partnerdienste bestimmten Suchbegriffen sowie die automatisierte Übermittlung der Trefferfälle an den ausländischen Dienst; ebenso zählt hierzu die automatisierte Übermittlung von unselektierten Verkehrsdaten.

Die daneben bestehenden Befugnisse des Bundesnachrichtendienstes zur strategischen Überwachung der Telekommunikation, an der auf mindestens einer Seite Deutsche oder Inländer beteiligt sind (§§ 5 ff. des Artikel 10-Gesetzes), sind nicht Gegenstand dieses Verfahrens.

Wesentliche Erwägungen des Senats:

1. Das Bundesverfassungsgericht hat mit der Entscheidung erstmals klargestellt, dass sich der Schutz der Grundrechte gegenüber der deutschen Staatsgewalt nicht auf das deutsche Staatsgebiet beschränkt.
2. Art. 1 Abs. 3 GG begründet eine umfassende Bindung der deutschen Staatsgewalt an die Grundrechte des Grundgesetzes. Einschränkende Anforderungen, die die Grundrechtsbindung von einem territorialen Bezug zum Bundesgebiet oder der Ausübung spezifischer Hoheitsbefugnisse abhängig machen, lassen sich weder der Vorschrift selbst noch ihrer Entstehungsgeschichte oder systematischen Einbettung entnehmen. Dem grundgesetzlichen Anspruch eines umfassenden, den Menschen in den Mittelpunkt stellenden Grundrechtsschutzes entspricht es vielmehr, dass die Grundrechte als subjektive Rechte immer dann schützen, wenn der deutsche Staat handelt und damit potentiell Schutzbedarf auslösen kann – unabhängig davon, an welchem Ort, gegenüber wem und in welcher Form. Das gilt jedenfalls für die Grundrechte als Abwehrrechte gegenüber Überwachungsmaßnahmen, wie sie hier in Frage stehen.

Solche Grundrechtsbindung auch gegenüber Ausländern im Ausland entspricht zugleich der Einbindung der Bundesrepublik in die internationale Staatengemeinschaft. Das Grundgesetz stellt die Grundrechte in Art. 1 Abs. 2 GG in den Zusammenhang internationaler Menschenrechtsgewährleistungen, die über die Staatsgrenzen hinweg auf einen Schutz abzielen, der dem Menschen als Menschen gilt. Soweit es sie nicht als Deutschen-, sondern als Menschenrechte verbürgt, ist es konsequent, dass sie gegenüber der deutschen Staatsgewalt auch für Ausländer im Ausland gelten. Hierin liegt weder ein Verstoß gegen das völkerrechtliche Interventionsverbot noch eine Beschränkung der Handlungs- oder Rechtsetzungsmacht anderer Staaten. Vielmehr wird hierdurch verhindert, dass der Grundrechtsschutz unter den Bedingungen der Internationalisierung hinter einem sich erweiternden Handlungsradius der deutschen Staatsgewalt zurückbleibt und im Zusammenwirken der Staaten gegebenenfalls sogar unterlaufen werden kann.

2. Die umfassende Bindung der deutschen Staatsgewalt an die Grundrechte lässt unberührt, dass sich die Reichweite ihrer Schutzwirkung unterscheiden kann. So mögen schon hinsichtlich des persönlichen und sachlichen Schutzbereichs einzelne Gewährleistungen im Inland und Ausland in unterschiedlichem Umfang Geltung beanspruchen. Ebenso kann zwischen verschiedenen Grundrechtsdimensionen – etwa der Wirkung der Grundrechte als Abwehrrechte, als Leistungsrechte, als verfassungsrechtliche Wertentscheidungen oder als Grundlage von Schutzpflichten – zu unterscheiden sein. Erst recht ist der Einbindung staatlichen Handelns in ein ausländisches Umfeld bei der Bestimmung von Anforderungen an die Rechtfertigung von Grundrechtseingriffen im Rahmen der Verhältnismäßigkeit Rechnung zu tragen.
3. Vorliegend geht es um den Schutz vor Überwachungsmaßnahmen durch Art. 10 Abs. 1 und Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG in ihrer Abwehrdimension gegenüber der Auslandsfernmeldeaufklärung durch den Bundesnachrichtendienst. Diese Grundrechte sind nach Art. 1 Abs. 3 GG hier anwendbar, so dass eine Überwachung in sie eingreift. Eine Freistellung nachrichtendienstlicher Aufklärungsmaßnahmen von der Grundrechtsbindung wegen ihrer Auslandsgerichtetheit kennt das Grundgesetz ebensowenig wie wegen ihres politischen Charakters. Vielmehr schafft die umfassende Grundrechtsbindung nach Art. 1 Abs. 3 GG die Voraussetzungen dafür, auch Grundrechtsgefährdungen durch neue technische Entwicklungen und sich hierdurch ergebende Kräfteverschiebungen Rechnung tragen zu können. Das gilt insbesondere für die zunehmende Bedeutung der Nachrichtendienste im Zuge der Fortentwicklung der Informationstechnik und des hiermit möglich gewordenen Ausgriffs auf das Ausland.
4. Der grundrechtliche Schutz vor staatlichen Überwachungsmaßnahmen gilt auch für die Kommunikation von Personen, die als sogenannte Funktionsträger für eine ausländische juristische Person handeln. Dass diejenigen, für die sie handeln und kommunizieren – wie zum Beispiel ausländische Presseunternehmen – sich selbst nicht auf die Grundrechte berufen können, ändert daran nichts.
5. Auf dieser Grundlage hat das Bundesverfassungsgericht festgestellt, dass die angegriffenen Befugnisse des Bundesnachrichtendienstes zunächst schon aus formellen Gründen verfassungswidrig sind.
6. Allerdings bestehen keine kompetenzrechtlichen Bedenken. Die Befugnisse zur Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung können auf die Gesetzgebungskompetenz der „auswärtigen Angelegenheiten“ nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG gestützt werden. Zwar eröffnet dieser nicht die Aufklärung von Straftaten mit Auslandsbezug als solchen. Dem Bundesnachrichtendienst kann auf dieser Kompetenzgrundlage aber nicht nur die Aufgabe einer politischen Unterrichtung der Bundesregierung, sondern auch die Früherkennung von aus dem Ausland drohenden Gefahren von internationaler Dimension als eigene, nicht operativ wahrzunehmende Aufgabe übertragen werden. Es muss sich dabei um Gefahren handeln, die sich ihrer Art und ihrem Gewicht nach auf die Stellung der Bundesrepublik in der Staatengemeinschaft auswirken können und gerade in diesem Sinne von außen- und sicherheitspolitischer Bedeutung sind.
7. Die angegriffenen Vorschriften sind aber formell verfassungswidrig, weil sie zu Eingriffen in das Fernmeldegeheimnis nach Art. 10 Abs. 1 GG ermächtigen, ohne das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG zu beachten. Erachtet der Gesetzgeber die Grundrechte nicht für anwendbar, fehlt es ihm am Bewusstsein, zu Grundrechtseingriffen zu ermächtigen, und zugleich am Willen, sich über deren Auswirkungen Rechenschaft abzulegen. Dies aber ist Sinn des Zitiergebots.

III. Auch in inhaltlicher Hinsicht genügen die Vorschriften den sich aus den Grundrechten ergebenden zentralen Anforderungen nicht. Dies betrifft zunächst die Regelung der Telekommunikationsüberwachung selbst.

1. Allerdings ist das Instrument der strategischen Telekommunikationsüberwachung als besonderes Instrument der Auslandsaufklärung im Grundsatz mit Art. 10 Abs. 1 GG vereinbar. Als anlasslose, im Wesentlichen nur final angeleitete und begrenzte Befugnis ist sie jedoch eine Ausnahmebefugnis, die auf die Auslandsaufklärung durch eine Behörde, welche selbst keine operativen Befugnisse hat, begrenzt bleiben muss und nur durch deren besonderes Aufgabenprofil gerechtfertigt ist.
2. a) Die strategische Auslandstelekommunikationsüberwachung ist eine Maßnahme von besonders schwerem Eingriffsgewicht. Schwer wiegt sie schon deshalb, weil mit ihr heimlich in persönliche Kommunikationsbeziehungen eingedrungen wird. Zwar ist sie im Vergleich zur Überwachung aufgrund einer Einzelanordnung typischerweise weniger zielgenau und nicht in gleicher Weise auf operative Konsequenzen gerichtet wie Überwachungsmaßnahmen gegenüber Deutschen oder Inländern, auf die der deutsche Staat leichter zugreifen kann. Besonders erschwerend fällt jedoch die außerordentliche Streubreite der strategischen Telekommunikationsüberwachung ins Gewicht. Sie ist anlasslos gegenüber jedermann einsetzbar; objektive Eingriffsschwellen werden weder in Bezug auf begrenzende Situationen noch auf die von der Überwachung betroffenen Personen vorausgesetzt. Dabei hat eine solche Befugnis insbesondere unter den heutigen Bedingungen der Informationstechnik und ihrer Bedeutung für die Kommunikationsbeziehungen eine außerordentliche Reichweite. Zu berücksichtigen ist dabei, dass sie – anders als es Gegenstand früherer Entscheidungen zur Fernmeldeaufklärung war – auch gezielt personenbezogene Überwachungen ermöglicht und eine gesamthaft bevorratende Speicherung und Auswertung von Verkehrsdaten eröffnet. Das Instrument erlaubt heute, tief in den Alltag hinreichende, auch höchst private und spontane Kommunikationsvorgänge zu analysieren und zu erfassen sowie bei der Internetnutzung zum Ausdruck kommende Interessen, Wünsche und Vorlieben aufzuspüren.
3. b) Die strategische Überwachung kann als spezifische Befugnis der Auslandsaufklärung dennoch verfassungsrechtlich gerechtfertigt sein. Maßgeblich sind hierfür die besonderen Bedingungen staatlichen Handelns und die Schwierigkeiten der Informationsgewinnung im Ausland, denen der Gesetzgeber hier ausnahmsweise durch den Verzicht auf objektivierte Eingriffsschwellen Rechnung tragen darf. Von Bedeutung ist auch das überragende öffentliche Interesse an einer wirksamen Auslandsaufklärung. Die Versorgung der Bundesregierung mit Informationen für ihre außen- und sicherheitspolitischen Entscheidungen hilft ihr, sich im machtpolitischen Kräftefeld der internationalen Beziehungen zu behaupten, und kann folgenreiche Fehlentscheidungen verhindern. Insoweit geht es mittelbar zugleich um die Bewahrung demokratischer Selbstbestimmung und den Schutz der verfassungsrechtlichen Ordnung – und damit um Verfassungsgüter von hohem Rang. Von Gewicht ist hierbei, dass im Zuge der Entwicklung der Informationstechnik und der internationalen Kommunikation, ebenso wie damit der engeren grenzüberschreitenden Verflechtung der Lebensbedingungen im Allgemeinen, Bedrohungen vom Ausland aus erheblich zugenommen haben. Die Früherkennung von Gefahrenlagen, die aus dem Ausland drohen, gewinnt hierbei auch für die Sicherheit besondere Bedeutung. Die Erweiterung und Internationalisierung der Kommunikationsmöglichkeiten und die damit gesteigerte Politisierung und Organisationsfähigkeit international agierender krimineller Gruppierungen führen dazu, dass innerstaatliche Gefahrenlagen oftmals in Netzwerken international zusammenarbeitender Akteure gründen und leicht eine außen- und sicherheitspolitische Dimension erhalten können. Ein weiterer Gesichtspunkt für die Rechtfertigungsfähigkeit der strategischen Telekommunikationsüberwachung liegt darin, dass die Folgen der anlasslosen Durchführung dadurch etwas abgemildert werden, dass sie durch eine Behörde vorgenommen werden, die selbst grundsätzlich keine operativen Befugnisse hat.
4. Die Ausgestaltung der strategischen Überwachung muss auf dieses Aufgabenprofil der Auslandsaufklärung bezogen und von ihm aus in verhältnismäßiger Weise begrenzt sein. Dem genügen die angegriffenen Vorschriften weithin nicht.
5. a) Das Grundgesetz lässt eine globale und pauschale Überwachung auch zu Zwecken der Auslandsaufklärung nicht zu. Deshalb hat der Gesetzgeber zunächst einschränkende Maßgaben zum Volumen der für die jeweiligen Übertragungswege auszuleitenden Daten vorzugeben und sicherzustellen, dass das von der Überwachung abgedeckte geographische Gebiet begrenzt bleibt.
6. b) Gesetzlich ist klar vorzugeben, dass die Inlandskommunikation sowie erforderlichenfalls die Kommunikation, an der auf mindestens einer Seite Deutsche oder Inländer beteiligt sind, vor einer manuellen Auswertung nach dem Stand von Wissenschaft und Technik bestmöglich auszufiltern ist. Für Fälle, in denen das nicht gelingt, ist im Rahmen einer manuellen Sichtung prinzipiell deren unverzügliche Löschung sicherzustellen. Ausnahmen hiervon sind nur eng begrenzt möglich und gesetzlich zu regeln.
7. c) Der Gesetzgeber muss die Überwachungszwecke hinreichend präzise und normenklar festlegen. Dient die strategische Überwachung der Gefahrenerkennung, bedarf es einer substantiellen Beschränkung auf begrenzte und differenzierte schwerwiegende Zwecke. Soweit die Überwachung demgegenüber alleine Regierungsentscheidungen vorbereiten soll, kann das Gesetz sie innerhalb des gesamten Aufgabenspektrums des Bundesnachrichtendienstes zulassen. Dann müssen eine Zweckänderung oder Datenübermittlung an andere Stellen aber prinzipiell ausgeschlossen sein.
8. d) Als Ausgleich für objektivierte Eingriffsschwellen ist die Überwachung in förmlich festgelegte und hinreichend differenzierte Überwachungsmaßnahmen aufzugliedern. Verfahrensregelungen müssen die Ausrichtung der Überwachung auf die insoweit jeweils bestimmten Zwecke hin strukturieren und damit auch kontrollierbar machen. Für die Auswertung der erfassten Daten muss der Gesetzgeber die wesentlichen Rahmenbestimmungen selbst vorgeben. Dazu gehören das Gebot einer unverzüglichen Auswertung, die Geltung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes bei der Auswahl der Suchbegriffe, Regelungen zu eingriffsintensiven Methoden der Datenauswertung und die Beachtung besonderer Diskriminierungsverbote.
9. e) Die Befugnis, Verkehrsdaten im Rahmen der Auslandsüberwachung gesamthaft zu speichern und zu bevorraten, muss hinsichtlich der davon erfassten Datenströme begrenzt bleiben; eine Speicherungsdauer von sechs Monaten darf nicht überschritten werden.
10. f) Eine gezielte Überwachung der Kommunikation bestimmter Personen, etwa anhand von Kennnummern, ist gegenüber Ausländern nicht generell unzulässig. Sie bedarf aber begrenzender Maßgaben, die dem Schutzbedarf der Betroffenen Rechnung tragen. Das Gesetz muss die Gründe und Gesichtspunkte, unter denen strategische Überwachungsmaßnahmen gezielt auf bestimmte Personen gerichtet werden dürfen, jedenfalls in finaler Form näher festlegen. Gegenüber Personen, die als mögliche Verursacher von Gefahren oder in Blick auf gegenüber ihnen zu ergreifende Folgemaßnahmen im unmittelbaren Interesse des Nachrichtendienstes stehen, hat der Gesetzgeber insoweit einen eigenen Schutzmechanismus vorzusehen.
11. g) Daneben gelten besondere Anforderungen für den Schutz von Berufs‑ und Personengruppen, deren Kommunikation eine gesteigerte Vertraulichkeit verlangt. Ein gezieltes Eindringen in solche schutzwürdigen Vertraulichkeitsbeziehungen, etwa von Rechtsanwälten oder Journalisten, kann nicht schon allein damit gerechtfertigt werden, dass die angestrebten Informationen nachrichtendienstlich nützlich sind. Eine gezielte Überwachung dieser Personengruppen ist vielmehr an qualifizierte Eingriffsschwellen zu binden. Wird die Erfassung von besonders schutzwürdigen Vertraulichkeitsbeziehungen erst im Rahmen der Auswertung bemerkt, bedarf es zusätzlich einer Abwägung, ob die entsprechende Kommunikation ausgewertet und genutzt werden darf. Für die Frage der Schutzwürdigkeit kommt es auf die sich aus den Grundrechten des Grundgesetzes ergebenden Wertentscheidungen an.
12. h) Weiterhin muss der Gesetzgeber dem Kernbereich privater Lebensgestaltung Rechnung tragen. Eine Auswertung ist unverzüglich zu unterbrechen, sobald erkennbar wird, dass eine Überwachung in den Kernbereich persönlicher Lebensgestaltung eindringt; schon bei Zweifeln darf die Maßnahme grundsätzlich nur in Form von Aufzeichnungen fortgesetzt werden, die vor ihrer Auswertung von einer unabhängigen Stelle zu sichten sind. Erkenntnisse aus dem höchstpersönlichen Lebensbereich dürfen nicht verwertet werden und sind unverzüglich zu löschen.
13. i) Zu den Verhältnismäßigkeitsanforderungen gehört schließlich die Vorgabe von Löschungspflichten. Der Gesetzgeber hat durch hinreichend eng getaktete Prüfpflichten sicherzustellen, dass Daten nicht ohne Rechtfertigung gespeichert bleiben. Die zentralen Schritte der Datenlöschung sind, soweit für eine unabhängige Kontrolle sinnvoll und erforderlich, zu protokollieren.
14. Nicht hinreichend begrenzt ausgestaltet sind auch die angegriffenen Regelungen zur Übermittlung von Erkenntnissen der Auslandsüberwachung an andere Stellen.
15. Die Übermittlung personenbezogener Daten aus der strategischen Überwachung an andere Stellen begründet einen eigenen Grundrechtseingriff und bedarf – entsprechend ständiger Rechtsprechung – einer eigenen normenklaren und hinreichend bestimmten Rechtsgrundlage.
16. a) Da die Datenerhebung im Rahmen der strategischen Überwachung keine anlassbezogenen Eingriffsschwellen voraussetzt, ist sicherzustellen, dass entsprechende Schwellen stattdessen für die Übermittlung der daraus gewonnenen Erkenntnisse gelten. Verhältnismäßig ist eine Übermittlung danach nur, wenn die zu übermittelnden personenbezogenen Daten mit vergleichbar schwerwiegenden Mitteln neu erhoben werden dürften („hypothetische Datenneuerhebung“). Dies setzt als Ziel der Übermittlung den Schutz besonders gewichtiger Rechtsgüter sowie bereits hinreichend konkretisierte Erkenntnisse voraus – so wie es etwa auch für die Durchführung einer Wohnraumüberwachung erforderlich wäre. Die Übermittlung verlangt eine eigene Prüfung und förmliche Entscheidung des Bundesnachrichtendienstes und bedarf der Protokollierung unter Nennung der einschlägigen Rechtsgrundlage.
17. b) Demgegenüber ist die Übermittlung personenbezogener Daten unmittelbar an die Bundesregierung ohne weiteres zulässig, soweit sie ausschließlich der politischen Information und Vorbereitung von Regierungsentscheidungen dient. Eine Weiterleitung durch die Bundesregierung an andere Stellen kommt nur unter den genannten allgemeinen Übermittlungsvoraussetzungen in Betracht. Soweit eine Überwachungsmaßnahme unabhängig von einem Ziel der Gefahrenfrüherkennung von vornherein ausschließlich mit dem Ziel der politischen Information der Bundesregierung gerechtfertigt wurde, ist eine Weiterleitung prinzipiell ausgeschlossen und nur in eng begrenzten Sonderfällen möglich.
18. c) Soweit Daten an ausländische Stellen übermittelt werden, muss der Gesetzgeber zusätzlich eine Vergewisserung über den rechtsstaatlichen Umgang mit den Daten auf Empfängerseite vorschreiben. Sie betrifft sowohl die Wahrung datenschutzrechtlicher Anforderungen als auch die Einhaltung elementarer menschenrechtlicher Grundsätze. Gibt es Anhaltspunkte, dass eine von der Übermittlung betroffene Person dadurch spezifisch gefährdet sein könnte, bedarf es insoweit einer auf den einzelnen Übermittlungsanlass bezogenen Prüfung.
19. Die angegriffenen Übermittlungsvorschriften in § 24 BNDG sowie die hiermit in Bezug genommenen Vorschriften des Bundesverfassungsschutzgesetzes genügen diesen Anforderungen durchgehend nicht.
20. Auch die Vorschriften zu den Kooperationen genügen den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht.
21. Als völkerrechtsfreundliche und auf internationale Zusammenarbeit angelegte Ordnung ist das Grundgesetz für Kooperationen mit ausländischen Diensten offen. Es verlangt aber klare gesetzliche Regelungen, die sicherstellen, dass die grundrechtlichen Grenzen durch das Miteinander und den Austausch der Nachrichtendienste nicht überspielt werden. Die gesetzlichen Regelungen müssen daher insbesondere einen Austausch von Erkenntnissen aus auf Deutschland bezogenen Überwachungsmaßnahmen ausländischer Dienste unterbinden. Ein solcher „Ringtausch“ ist verfassungsrechtlich verboten. Zudem muss die Verantwortung des Bundesnachrichtendienstes für die von ihm erhobenen und ausgewerteten Daten im Kern gewahrt bleiben. Auch folgt aus der Schutzdimension der Grundrechte, dass der deutsche Staat Personen, die im Inland dem Schutz seiner Rechtsordnung unterstehen, vor grundrechtswidrigen Überwachungsmaßnahmen anderer Staaten schützen muss.
22. Für die Datenerhebung und -nutzung im Rahmen von Kooperationen hat der Gesetzgeber die oben dargelegten Anforderungen an die strategische Überwachung zunächst entsprechend zur Geltung zu bringen.
23. Spezifische Anforderungen gelten, wenn der Bundesnachrichtendienst fremdbenannte Suchbegriffe benutzen soll, um damit erzielte Trefferfälle automatisiert an Partnerdienste zu übermitteln. Erforderlich ist dafür zunächst eine wirksame Kontrolle der fremdbenannten Suchbegriffe und der Trefferfälle. Zu diesem Zweck müssen die Suchbegriffe von den Partnerdiensten plausibilisiert werden. Zusätzlich muss der Bundesnachrichtendienst auch in diesem Rahmen den Schutz besonders schutzwürdiger Personengruppen bestmöglich sicherstellen. Schließlich setzt eine automatisierte Übermittlung gehaltvolle Zusagen der Partnerdienste voraus, da sie die Auswertung der Daten in deren Hände legt. Diese Zusagen sind am Schutz der Grundrechte der überwachten Personen auszurichten.

Besondere Anforderungen gelten ferner für die Übermittlung gesamthaft erhobener („unselektierter“) Verkehrsdaten. Hier gibt der Bundesnachrichtendienst die von ihm erhobenen Daten ohne jede Kontrollmöglichkeit aus der Hand. Eine solche Übermittlung von Verkehrsdaten kann daher nicht kontinuierlich und allein final angeleitet erlaubt werden. Sie setzt vielmehr einen qualifizierten Aufklärungsbedarf bezüglich einer spezifisch konkretisierten Gefahrenlage voraus. Die Partner müssen die Löschung der Daten nach spätestens sechs Monaten zusagen.

1. Die angegriffenen Vorschriften genügen schließlich nicht den Anforderungen an eine ausgebaute unabhängige objektivrechtliche Kontrolle.
2. Auskunftsansprüche gegenüber Nachrichtendiensten können so weit beschränkt werden, wie das für eine wirksame Aufgabenwahrnehmung unverzichtbar ist. Von grundsätzlich bestehenden Benachrichtigungspflichten kann der Gesetzgeber in Abwägung mit verfassungsrechtlich geschützten Rechtsgütern Dritter und zur Gewährleistung einer wirksamen Aufgabenwahrnehmung Ausnahmen vorsehen, die auf das unbedingt Erforderliche zu beschränken sind. Er darf in Bezug auf Personen im Ausland für Maßnahmen der strategischen Überwachung grundsätzlich von Benachrichtigungspflichten absehen. Damit sind die Anforderungen an die Transparenz staatlichen Handelns und die praktische Möglichkeit, individuellen Rechtsschutz zu erlangen, weit zurückgenommen. Zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit bedarf es im Ausgleich hierfür sowie zur Einhegung der im Wesentlichen allein final strukturierten Befugnisse einer ausgebauten unabhängigen objektivrechtlichen Kontrolle. Sie ist als kontinuierliche Rechtskontrolle auszugestalten, die einen umfassenden Kontrollzugriff ermöglicht.
3. Die Kontrolle hat damit zwei Funktionen zu erfüllen: Zum einen muss sie das Rechtsschutzdefizit ausgleichen, das durch die faktisch sehr begrenzten individuellen Rechtsschutzmöglichkeiten, insbesondere wegen des Verzichts auf Benachrichtigungspflichten, besteht. Zum anderen hat sie als Ausgleich für die im Wesentlichen nur finale Anleitung der Überwachungsbefugnisse die gebotene verfahrensmäßige Strukturierung der Handhabung dieser Befugnisse abzusichern. Dabei ist einerseits eine mit abschließenden Entscheidungsbefugnissen verbundene gerichtsähnliche Kontrolle sicherzustellen, der die wesentlichen Verfahrensschritte der strategischen Überwachung – zum Teil auch ex ante – unterliegen, sowie anderseits eine administrative Kontrolle, die eigeninitiativ stichprobenmäßig den gesamten Prozess der Überwachung auf seine Rechtmäßigkeit prüfen kann.
4. Zu gewährleisten ist eine Kontrolle in institutioneller Eigenständigkeit. Hierzu gehören ein eigenes Budget, eine eigene Personalhoheit sowie Verfahrensautonomie. Die Kontrollorgane sind personell wie sächlich so auszustatten, dass sie ihre Aufgaben wirksam wahrnehmen können. Inhaltlich müssen sie gegenüber dem Bundesnachrichtendienst alle für eine effektive Kontrolle erforderlichen Befugnisse haben. Dabei ist dafür Sorge zu tragen, dass die Kontrolle nicht durch die „Third Party Rule“ behindert wird. Zwischen den mit der objektivrechtlichen Kontrolle betrauten Kontrollinstanzen untereinander muss ein offener und unmittelbarer Austausch gewährleistet sein. Auch ist eine Möglichkeit vorzusehen, Beanstandungen gegenüber der Behördenleitung und erforderlichenfalls der Leitung des aufsichtführenden Bundeskanzleramts vorzutragen sowie Kritik in abstrakter, die Geheimhaltung gewährleistender Weise letztlich auch an das Parlament und damit an die Öffentlichkeit heranzutragen.

VII. Da die Befugnisse für die Sicherung der politischen Handlungsfähigkeit der Bundesregierung erhebliche Bedeutung haben und grundsätzlich in einer Weise ausgestaltet werden können, die mit den Grundrechten vereinbar ist, hat das Bundesverfassungsgericht angeordnet, dass die beanstandeten Vorschriften trotz ihrer Verfassungswidrigkeit vorläufig, längstens aber bis zum 31. Dezember 2021, fortgelten.

Der Beitrag Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung nach dem BND-Gesetz verstößt in derzeitiger Form gegen Grundrechte des Grundgesetzes erschien zuerst auf DR. MICHAEL KIRCHHOFF Rechtsanwalt Steuerberater Potsdam und Berlin.

Pressevertreter können auf der Grundlage des verfassungsunmittelbaren Auskunftsanspruchs der Presse aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verlangen, dass der Bundesnachrichtendienst (BND) ihnen bestimmte Informationen über vertrauliche Hintergrundgespräche erteilt, die Vertreter des BND mit ausgewählten Journalisten führen. Dies hat das Bundesverwaltungsgericht in Leipzig mit einem heute verkündeten Urteil entschieden.

Der Kläger ist Journalist und Redakteur einer Tageszeitung. Er gehört dem Kreis der von dem BND für Hintergrundgespräche berücksichtigten Journalisten nicht an. Er bat den BND im Frühjahr 2017 um die Erteilung von Auskünften zu der Anzahl, den Themen, dem personellen Rahmen sowie den Zeiten und Orten der im Vorjahr und im laufenden Jahr organisierten Hintergrundgespräche. Er begehrte außerdem Auskunft über den Umgang mit Erkenntnissen im Zusammenhang mit dem Militärputsch in der Türkei im Juli 2016. Der BND lehnte die Erteilung der verlangten Auskünfte ab. Der Kläger hat vor dem für Klagen gegen den BND in erster und letzter Instanz zuständigen Bundesverwaltungsgericht Klage erhoben und zusätzlich einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gestellt. Nachdem der Eilantrag in Bezug auf Fragen zum Militärputsch in der Türkei teilweise Erfolg gehabt hatte und der BND in der mündlichen Verhandlung die Fragen des Klägers nach der Anzahl, den Zeiten und den Orten der Hintergrundgespräche beantwortet hat, haben die Beteiligten den Rechtsstreit für teilweise erledigt erklärt. In Bezug auf einen kleinen Teil der begehrten Auskünfte hat der Kläger seine Klage zurückgenommen.

Im Übrigen hat das Bundesverwaltungsgericht eine Verpflichtung des BND zur Beantwortung einer weiteren Frage abgelehnt, mit der der Kläger wissen wollte, ob und gegebenenfalls wie eine Unterrichtung des Bundeskanzleramts über Äußerungen stattgefunden habe, die der Präsident des BND in einem Zeitungsinterview über eine Beteiligung der Gülen-Bewegung an dem Militärputsch abgegeben hat. Einer Beantwortung steht das schutzwürdige öffentliche Interesse an der Sicherung der Aufgabenerfüllung des BND entgegen.

Demgegenüber kann der Kläger eine Beantwortung der noch streitigen Fragen über die Hintergrundgespräche verlangen. Zum einen hat die Beklagte schutzwürdige öffentliche Interessen, die einer Erteilung dieser Auskünfte durch den BND entgegenstehen könnten, nicht hinreichend dargelegt. Die Auskunftserteilung schafft bzw. erhöht nicht in beachtlicher Weise die Gefahr von Rückschlüssen auf die Arbeitsfelder und die Arbeitsweise des BND. Dass der BND Hintergrundgespräche mit Journalisten auch unter Beteiligung seines Präsidenten durchführt, ist allgemein bekannt. Dadurch, dass dem Kläger mitgeteilt wird, welche Medien bzw. Medienvertreter jeweils eingeladen waren und an welchen Gesprächen der Präsident des BND teilgenommen hat, werden keine für eine Gefährdung der Aufgabenerfüllung des BND relevanten zusätzlichen Informationen verbreitet. Dass eine solche Gefährdung durch die Benennung der allgemeinen Themen – also nicht der konkreten Inhalte – der jeweiligen Hintergrundgespräche eintreten könnte, ist gleichfalls nicht ersichtlich. Den BND trifft insoweit in Anbetracht des Umstands, dass er die Themen auf Grund eigenen Entschlusses und ohne hierzu verpflichtet zu sein, mit Journalisten – wenn auch unter vorausgesetzter Vertraulichkeit – erörtert hat, eine gesteigerte Darlegungslast. Dieser ist er nicht nachgekommen.

Zum anderen wird die Erteilung der begehrten Auskünfte über die Hintergrundgespräche nicht durch das Recht auf informationelle Selbstbestimmung der eingeladenen Journalisten und der durch sie vertretenen Medien gehindert. Zwar ist das Recht auf informationelle Selbstbestimmung grundsätzlich schutzwürdig, jedoch überwiegt im vorliegenden Fall das Informationsinteresse der Presse. Der Kläger nimmt dieses Interesse mit seinen Recherchen wahr, die Transparenz im Hinblick auf die Beziehungen zwischen den Nachrichtendiensten und der Presse herstellen sollen. Demgegenüber betrifft das schutzwürdige Interesse der Journalisten allein die Ausübung ihres auf Öffentlichkeit angelegten Berufs. Zudem geht es bei den Hintergrundgesprächen um eine besondere Form der Presse- und Öffentlichkeitsarbeit des BND, die sich an einen grundsätzlich festen Kreis von Journalisten richtet.

Urteil vom 18. September 2019 – BVerwG 6 A 7.18 –

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Das Bundesverwaltungsgericht in Leipzig hat in erster und letzter Instanz auf die Klage einer Internetknotenpunkt-Betreiberin (DE-CIX) entschieden, dass das Bundesministerium des Innern (BMI) sie verpflichten kann, bei der Durchführung strategischer Fernmeldeüberwachungsmaßnahmen durch den Bundesnachrichtendienst (BND) mitzuwirken.

Nach dem Gesetz zur Beschränkung des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses (Art. 10-Gesetz) ist der BND im Rahmen seiner Aufgaben berechtigt, auf Anordnung des BMI internationale Telekommunikationsbeziehungen, soweit eine gebündelte Übertragung erfolgt, zu überwachen und aufzuzeichnen. Das BMI legt auf Antrag des BND in der Beschränkungsanordnung die für die Überwachung in Betracht kommenden Übertragungswege sowie den höchst zulässigen Anteil der zu überwachenden Übertragungskapazität fest. Für die Durchführung der Überwachungsmaßnahme kann das BMI nach § 2 Abs. 1 Satz 3 Art. 10-Gesetz geschäftsmäßige Erbringer von Telekommunikationsdiensten durch Anordnung zur Ermöglichung der Überwachung verpflichten. Ob und in welchem Umfang das verpflichtete Unternehmen Vorkehrungen zu treffen hat, richtet sich letztlich nach § 27 Abs. 2 der Telekommunikations-Überwachungsverordnung (TKÜV). Danach hat der Verpflichtete dem BND an einem Übergabepunkt im Inland eine vollständige Kopie der Telekommunikation bereitzustellen, die über die in der Anordnung bezeichneten Übertragungswege übertragen wird. Auf der Grundlage der Beschränkungsanordnung wählt der BND gegenüber dem Telekommunikationsdiensteanbieter diejenigen Übertragungswege aus, die überwacht werden sollen.

Die Klägerin begehrt mit ihrer Klage die Feststellung, dass ihre Verpflichtung zur Mitwirkung an verschiedenen angeordneten Beschränkungsmaßnahmen in den Jahren 2016 und 2017 und die Auswahl der Übertragungswege durch den BND rechtswidrig sind. Das Bundesverwaltungsgericht hat die Feststellungsbegehren als unbegründet angesehen. Prüfungsgegenstand sind lediglich die Anordnungen ihrer Verpflichtung zur Mitwirkung, deren gesetzliche Grundlagen sich als Berufsausübungsregelungen im Sinne von Art. 12 Abs. 1 GG darstellen. Demgegenüber kann die Klägerin keine gerichtliche Überprüfung auch der ihren Verpflichtungen zugrunde liegenden Beschränkungsanordnungen verlangen. Sie kann sich nicht auf den Schutz des Fernmeldegeheimnisses nach Art. 10 Abs. 1 GG berufen. Dieses Grundrecht schützt die Vertraulichkeit der Telekommunikationsverkehre. Darauf kann sich jedoch die Klägerin in ihrer Eigenschaft als Vermittlerin von Telekommunikationsverkehren nicht berufen. Sie trifft keine Verantwortung oder Haftung für die Rechtmäßigkeit der Beschränkungsanordnung; diese trifft allein die beklagte Bundesrepublik Deutschland.

Die gegenüber der Klägerin ergangenen Verpflichtungsanordnungen begegnen keinen rechtlichen Bedenken. Sie legen insbesondere in noch hinreichend bestimmter Weise die Verpflichtung zur Bereitstellung der Datenströme fest, die über die in der Beschränkungsanordnung aufgeführten Übertragungswege abgewickelt werden. Mit ihren gegen die Beschränkungsanordnung gerichteten Einwendungen kann sie die Rechtmäßigkeit der Verpflichtungsanordnung nicht in Frage stellen. Schließlich genügen die gesetzlichen Grundlagen der Verpflichtungsanordnungen den an Berufsausübungsregelungen nach Art. 12 Abs. 1 GG zu stellenden Anforderungen.

Das Gericht hat des Weiteren festgestellt, dass der BND gegenüber der Klägerin eine Auswahl der tatsächlich zu überwachenden Übertragungswege im Rahmen der durch die Beschränkungsanordnung gesetzten Vorgaben verbindlich treffen kann.

Urteil vom 30. Mai 2018 – BVerwG 6 A 3.16 –

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Das Bundesverwaltungsgericht in Leipzig hat den Bundesnachrichtendienst (BND) in einem Eilverfahren verpflichtet, einem Journalisten Auskunft darüber zu erteilen, wie viele laufende Strafverfahren nach Anklageerhebung gegen Mitarbeiter des Bundesnachrichtendienstes wegen der Weitergabe von Geheimnissen dem Bundesnachrichtendienst bekannt sind. Die weitergehenden Anträge hat es abgelehnt.

Nachdem entsprechende Auskunftsbegehren beim BND keinen Erfolg hatten, hat der Antragsteller, ein Zeitungsredakteur, beim – insoweit erstinstanzlich zuständigen – Bundesverwaltungsgericht den Erlass einer einstweiligen Anordnung beantragt. Er hat die Verpflichtung des BND begehrt, ihm Auskunft darüber zu erteilen,

1. wie viele laufende strafrechtliche Ermittlungsverfahren gegen Mitarbeiter des Bundesnachrichtendienstes (BND) wegen der Weitergabe von Geheimnissen (Geheimnisverrat) dem BND bekannt sind,

2. wie viele und welche laufenden Anklagen gegen Mitarbeiter des Bundesnachrichtendienstes wegen der Weitergabe von Geheimnissen (Geheimnisverrat) dem BND bekannt sind,

3. welche Staatsanwaltschaften jeweils für die unter 1 und 2 genannten Verfahren zuständig sind und welche Aktenzeichen die jeweiligen Verfahren haben.

Das Eilverfahren hat nur teilweise Erfolg gehabt. Zwar hat der Antragsteller für alle Auskunftsanträge den Anordnungsgrund der Eilbedürftigkeit glaubhaft gemacht. Dafür reicht es aus, wenn ein gesteigertes öffentliches Interesse und ein starker Gegenwarts­bezug der Berichterstattung vorliegen. Einen Anordnungsanspruch hat das Bundesverwaltungsgericht jedoch nur hinsichtlich des Antrags Nr. 2 für glaubhaft erachtet. Im Übrigen hat es die Anträge abgelehnt.

Es hat seine Entscheidung darauf gestützt, dass der aus dem Grundrecht der Pressefreiheit (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG) hergeleitete Auskunftsanspruch gegen den BND durch die strafprozessrechtlichen Auskunftsregelungen gegenüber der Staatsanwaltschaft und dem Strafgericht nicht verdrängt wird. Aufgrund des presserechtlichen Auskunftsanspruchs können Pressevertreter behördliche Auskünfte verlangen, soweit die Informationen bei der Behörde vorhanden sind und berechtigte schutzwürdige Interessen Privater oder öffentlicher Stellen an der Vertraulichkeit nicht entgegenstehen.

Soweit der Antrag Nr. 2 auf Auskunft darauf zielt, wie viele Strafverfahren gegen Mitarbeiter des Bundesnachrichtendienstes wegen Verletzung des Dienstgeheimnisses (§ 353b StGB) und der §§ 94 ff. StGB ab Anklageerhebung, d.h. in den Stadien vom strafrechtlichen Zwischen- bis zum Hauptverfahren der Antragsgegnerin bekannt sind, hat das Bundesverwaltungsgericht keine berechtigten schutzwürdigen Interessen öffentlicher Stellen oder Privater erkennen können, die das Informationsinteresse des Antragstellers überwiegen. Denn es ist offenkundig, dass Nachrichtendienste immer befürchten müssen, Mitarbeiter könnten ihnen anvertraute Dienstgeheimnisse verletzen, Staatsgeheimnisse verraten oder gar einer geheimdienstlichen Agententätigkeit für eine fremde Macht nachgehen. Solche Vorkommnisse sind Schicksal nahezu jeden Nachrichtendienstes und erscheinen für sich allein nicht geeignet, das Vertrauen in die Zuverlässigkeit des Bundesnachrichtendienstes in den Augen anderer Nachrichtendienste so weit herabzusetzen, dass eine Kooperation gefährdet erschiene. Allein die Offenbarung statistischer Angaben über die Zahl von Strafverfahren bietet keinen tauglichen Ansatz, um Schwachstellen in der Sicherheitsarchitektur des Bundesnachrichtendienstes auszumachen oder betroffene Mitarbeiter zu enttarnen. Strafverfolgungsinteressen werden auch nicht beeinträchtigt, da die betroffenen Mitarbeiter durch die Anklageschrift von dem gegen sie geführten Strafverfahren wissen.

Für alle übrigen Fragestellungen hat das Bundesverwaltungsgericht im Eilverfahren nicht aufklärbare Unsicherheiten gesehen, aus denen sich möglicherweise berechtigte und überwiegende schutzwürdige Geheimhaltungsinteressen des BND und seiner Mitarbeiter ergeben. Denn bei der Offenlegung von Angaben zu Ermittlungsverfahren vor Anklageerhebung könnte der Untersuchungszweck auch bereits durch die Angabe rein statistischer Zahlen gefährdet werden. Dies gilt aber insbesondere hinsichtlich der über rein statistische Angaben hinausgehenden Fragestellungen des Antragstellers. Die von dem Bundesverwaltungsgericht zu treffende Abwägung ist wegen des Gewichts der möglicherweise im Raum stehenden öffentlichen Belange des Geheimnisschutzes sowie berechtigter schutzwürdiger Interessen betroffener Mitarbeiter des Bundesnachrichtendienstes an der Vertraulichkeit zulasten des Antragstellers ausgefallen.

Beschluss vom 11. April 2018 – BVerwG 6 VR 1.18 –

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Das Bundesverwaltungsgericht in Leipzig hat den Klagen eines Rechtsanwalts und eines Vereins auf Unterlassung der Speicherung und Nutzung von Metadaten (Verbindungsdaten) aus ihren Telekommunikationsverkehren in der vom Bundesnachrichtendienst (BND) betriebenen Datei VERAS (für: Verkehrsdatenanalysesystem) teilweise stattgegeben.

In der Datei VERAS speichert der BND Telefonie-Metadaten aus leitungsvermittelten Verkehren mit dem Ausland und nutzt sie für nachrichtendienstliche Analysen. Soweit die Daten – wie u.a. Telefonnummern – für sich genommen individualisierbar sind, anonymisiert sie der BND vor der Speicherung. Die Daten erlangt der BND aus Anlass der strategischen Fernmeldeüberwachung, der Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung und des Austausches mit anderen Nachrichtendiensten.

Da in VERAS keine Metadaten aus Internet- und E-Mail-Verkehren gespeichert werden, sind die Klagen nur hinsichtlich der Telefonie-Metadaten zulässig. Insoweit sind die Klagen auch begründet. Die Kläger können die Speicherung und Nutzung ihrer Telefonie-Metadaten auf Grund des öffentlich-rechtlichen Unterlassungsanspruchs abwehren.

Die Erhebung, Speicherung und Nutzung von Telefonie-Metadaten greifen ungeachtet der vor der Speicherung durch den BND vorgenommenen Anonymisierung in das Fernmeldegeheimnis nach Art. 10 Abs. 1 GG ein. Daher sind diese Eingriffe nur zulässig, wenn die Erhebung der Daten und ihre weitere Verwendung auf eine gesetzliche Grundlage gestützt werden kann. An einer solchen gesetzlichen Regelung fehlt es gegenwärtig.

Insbesondere kommen die Regelungen zur strategischen Fernmeldeüberwachung nach dem Gesetz zur Beschränkung des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses (G 10) nicht zur Anwendung. Zwar erhebt der BND diese Daten aus Anlass einer solchen Überwachung. In § 5 G 10 findet sich eine gesetzliche Grundlage für diese Eingriffe aber nur insoweit, als der BND Metadaten ebenso wie Inhaltsdaten erheben darf, um sie anhand von förmlich festgelegten inhaltlichen und formalen Suchbegriffen auszuwerten und so Erkenntnisse über den Inhalt von Telekommunikationsverkehren zu erhalten. Diese Erkenntnisse können als Informationen im Hinblick auf abschließend umschriebene Gefahrenbereiche genutzt werden. Die darüber hinausgehende Praxis der Speicherung und Nutzung von Telefonie-Metadaten ist von diesem Zweck der Datenerhebung nicht gedeckt. An der Rechtswidrigkeit dieser Praxis des BND ändert die vor der Speicherung erfolgte Anonymisierung der Daten der von Art. 10 GG geschützten Personen nichts. Diese steht der verfassungsrechtlich gebotenen Löschung nicht gleich.

Auch die gesetzlichen Regelungen der Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung und der Zusammenarbeit mit ausländischen Nachrichtendiensten enthalten hierfür keine Rechtsgrundlage.

BVerwG 6 A 6.16 – Urteil vom 13. Dezember 2017

BVerwG 6 A 7.16 – Urteil vom 13. Dezember 2017

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Das Bundesverwaltungsgericht in Leipzig hat über die Zulässigkeit von Klagen verhandelt, mit denen sich ein Rechtsanwalt und der Verein „Reporter ohne Grenzen“ gegen die strategische Überwachung von E-Mail-Verkehr durch den Bundesnachrichtendienst (BND) und die Speicherung und Nutzung von Metadaten in dem System VERAS des BND gewandt haben. Das Bundesverwaltungsgericht ist für Klagen gegen den BND in erster und letzter Instanz zuständig.

Der Beitrag Klage gegen BND wegen strategischer Überwachung von E-Mail-Verkehr in den Jahren 2012 und 2013 erfolglos; weiterer Aufklärungsbedarf wegen einer Speicherung und Nutzung von Daten im System VERAS erschien zuerst auf DR. MICHAEL KIRCHHOFF Rechtsanwalt Steuerberater Potsdam und Berlin.

Die Klage eines Beamten mit dem alleinigen Ziel, dass der von ihm wahrgenommene Dienstposten höher bewertet wird, ist unzulässig. Für eine solche Klage fehlt dem Beamten die entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO erforderliche Klagebefugnis. Das hat das Bundesverwaltungsgericht in Leipzig heute entschieden.

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Die G 10-Kommission ist im Organstreitverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht nicht parteifähig. Sie ist weder oberstes Bundesorgan, noch ein durch das Grundgesetz oder durch die Geschäftsordnung mit eigenen Rechten ausgestatteter Teil des Bundestages. Dies hat der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts mit heute veröffentlichtem Beschluss entschieden und damit im Organstreitverfahren gestellte Anträge der G 10-Kommission, die sogenannte NSA-Selektorenlisten herauszugeben oder zur Einsichtnahme bereit zu stellen, verworfen.

Sachverhalt:

Der Bundesnachrichtendienst (BND) betrieb gemeinsam mit der US-amerikanischen National Security Agency (NSA) eine Kooperation zur Fernmeldeaufklärung. Im Rahmen dieser Kooperation durchsuchte der BND die aus einem Internetknotenpunkt ausgeleiteten Daten nach von der NSA definierten Merkmalen (sogenannte Selektoren). Nachdem im Sommer 2013 in der Presse berichtet worden war, dass EU-Vertretungen und auch Deutsche von der gemeinsamen Fernmeldeaufklärung durch BND und NSA betroffen seien, führte der BND eine interne Untersuchung durch. Dabei stellte sich heraus, dass trotz automatisierter Filterung kritische Selektoren eingesetzt worden waren, die entweder gegen deutsche Interessen verstießen oder Teilnehmer betrafen, die durch das Gesetz zur Beschränkung des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses (Gesetz zu Artikel 10 Grundgesetz – G 10) geschützt waren. Nachdem der Deutsche Bundestag den NSA-Untersuchungsausschuss eingesetzt hatte, wurden zur Aufklärung die vom BND ausgesonderten Selektoren in den sogenannten NSA-Selektorenlisten zusammengefasst. Im Folgenden verlangte die G 10-Kommission von der Bundesregierung und dem Chef des Bundeskanzleramts erfolglos die NSA-Selektorenlisten herauszugeben oder diese einsehen zu dürfen, um eventuelle Verstöße gegen Art. 10 GG festzustellen. Mit ihren Anträgen im Organstreitverfahren begehrte die G 10-Kommission die Feststellung, dass sie durch die Ablehnung der Herausgabe beziehungsweise die Verweigerung der Einsichtnahme in ihren Rechten aus Art. 10 Abs. 2 GG verletzt wurde.

Wesentliche Erwägungen des Senats:

Die Anträge sind unzulässig. Die G 10-Kommission ist im Organstreit nicht parteifähig.

1. Das Bundesverfassungsgericht entscheidet im Organstreitverfahren über die Auslegung des Grundgesetzes aus Anlass von Streitigkeiten über den Umfang der Rechte und Pflichten eines obersten Bundesorgans oder anderer Beteiligter, die durch das Grundgesetz oder in der Geschäftsordnung eines obersten Bundesorgans mit eigenen Rechten ausgestattet sind (Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, § 13 Nr. 5, §§ 63 ff. BVerfGG). Das Organstreitverfahren ist als Parteistreitigkeit ausgestaltet und dient maßgeblich der gegenseitigen Abgrenzung der Kompetenzen von Verfassungsorganen oder ihren Teilen. Die Beteiligten müssen in einem verfassungsrechtlichen Rechtsverhältnis zueinander stehen, aus dem sich Rechte und Pflichten ergeben, die zwischen ihnen streitig geworden sind.
2. Nach diesen Maßstäben ist die Antragstellerin nicht parteifähig.
3. a) Nach Art. 10 Abs. 2 Satz 1 GG dürfen Beschränkungen des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses nur auf Grund eines Gesetzes angeordnet werden. Dient die Beschränkung dem Schutz der freiheitlichen demokratischen Grundordnung oder des Bestandes oder der Sicherung des Bundes oder eines Landes, so kann das Gesetz bestimmen, dass sie dem Betroffenen nicht mitgeteilt wird und dass an die Stelle des Rechtsweges die Nachprüfung durch von der Volksvertretung bestellte Organe und Hilfsorgane tritt (Art. 10 Abs. 2 Satz 2 GG). Mit der G 10-Kommission hat der Gesetzgeber ein Organ geschaffen, das an die Stelle des Rechtswegs tritt, aber kein Gericht ist, das innerhalb des Funktionsbereichs der Exekutive agiert, aber nicht in diese inkorporiert ist, das Rechtskontrolle ausübt, aber auch Opportunitätserwägungen treffen kann. Es handelt sich um ein Kontrollorgan eigener Art außerhalb der rechtsprechenden Gewalt, das als Ersatz für den fehlenden gerichtlichen Rechtsschutz dient.
4. b) Vor diesem Hintergrund ist die G 10-Kommission nicht als oberstes Bundesorgan parteifähig. Sie wird nicht von der Verfassung in Existenz, Status und wesentlichen Kompetenzen konstituiert.

Art. 10 Abs. 2 Satz 2 GG kommt über seinen objektiven Aussagegehalt hinaus keine kompetenzschützende Wirkung zu Gunsten „der von der Volksvertretung bestellten Organe oder Hilfsorgane“ zu und enthält keinen verbindlichen Verfassungsauftrag. Die Vorschrift ermächtigt zu einer Beschränkung der Mitteilungspflicht, gebietet eine solche aber nicht. Würde der einfache Gesetzgeber eine Mitteilungspflicht gegenüber den Betroffenen begründen, entfiele das verfassungsrechtliche Bedürfnis der Existenz eines Kontrollorgans. Darüber hinaus verlangt Art. 10 Abs. 2 Satz 2 GG nur, dass das zu seiner Ausführung ergehende Gesetz „ein“ Organ vorsehen muss. Wie die Kontrolle auszugestalten ist, schreibt die Verfassung nicht vor. Folglich steht es dem Gesetzgeber auch frei, Status und wesentliche Kompetenzen des Organs zu definieren, soweit eine hinreichend wirksame Kontrolle gewährleistet ist. Überdies weist die Verfassung der G 10-Kommission keine eigenständigen Aufgaben im Bereich der politischen Staatsleitung zu. Sie hat keinen verfassungsunmittelbaren Status im Prozess demokratischer Willensbildung und staatlicher Entscheidungsfindung, so dass sie keinen Anteil an der Bildung des Staatswillens hat.

1. c) Die G 10-Kommission ist auch nicht als andere Beteiligte parteifähig.

Sie ist nicht als durch das Grundgesetz oder durch die Geschäftsordnung mit eigenen Rechten ausgestatteter Teil des Bundestages anzusehen. Ungeachtet des Umstandes, dass das Grundgesetz sie schon nicht explizit erwähnt, bezeichnet Art. 10 Abs. 2 Satz 2 GG das Hilfsorgan – anders als den Wehrbeauftragten in Art. 45b GG – nicht als eines „des Bundestages“. Auch wird die G 10-Kommission nicht wie das Parlamentarische Kontrollgremium in Art. 45d GG als Pflichtgremium des Deutschen Bundestages statuiert. Zwar wird das Organ oder Hilfsorgan nach Art. 10 Abs. 2 Satz 2 GG von der Volksvertretung bestellt. Allein die Tatsache, dass die Mitglieder der G 10-Kommission durch ein parlamentarisches Gremium gewählt werden, qualifiziert die G 10-Kommission aber noch nicht als Teil des Deutschen Bundestages, vielmehr wird dadurch die demokratische Legitimation der G 10-Kommission sichergestellt.

Die G 10-Kommission übt schließlich keine parlamentarische Kontrollfunktion aus. Im Anwendungsbereich des G 10 obliegt die politische Kontrolle dem Parlamentarischen Kontrollgremium. Die G 10-Kommission hingegen wird im Funktionsbereich der Exekutive tätig, indem sie über die Zulässigkeit und Notwendigkeit von konkreten Beschränkungsmaßnahmen entscheidet. Darüber hinaus wirkt sie nicht an der Erfüllung der Aufgaben des Bundestages im Bereich der Gesetzgebung, des Budgetrechts, des Kreations-, Informations- und Kontrollrechts mit und ist auch nicht an der Erörterung anstehender Probleme in öffentlicher Debatte beteiligt.

Einer Ausweitung des verfahrensrechtlichen Parteibegriffs steht entgegen, dass die G 10-Kommission keine verfassungsrechtlich notwendige Institution ist. Sie dient dem Grundrechtsschutz. Die Schutzdimension der Grundrechte kann aber nicht durch die G 10-Kommission im Organstreitverfahren geltend gemacht werden, sondern ist dem Verfassungsbeschwerdeverfahren vorbehalten.

Der Beitrag G 10-Kommission ist im Organstreitverfahren nicht parteifähig und scheitert daher mit dem Antrag auf Herausgabe der NSA-Selektorenlisten erschien zuerst auf DR. MICHAEL KIRCHHOFF Rechtsanwalt Steuerberater Potsdam und Berlin.

Das Bundesverwaltungsgericht in Leipzig hat heute entschieden, dass die Erteilung von Auskünften des Bundesnachrichtendienstes (BND) über Herkunft und Weitergabe personenbezogener Daten nur in besonderen Ausnahmefällen in Betracht kommt.

Der Beitrag Bundesnachrichtendienst muss über Herkunft und Empfänger von Daten nur ausnahmsweise Auskunft erteilen erschien zuerst auf DR. MICHAEL KIRCHHOFF Rechtsanwalt Steuerberater Potsdam und Berlin.

Das Bundeskanzleramt als Fachaufsichtsbehörde über den Bundesnachrichtendienst darf den Antrag auf Zugang zu amtlichen Informationen mit der Begründung verweigern, dass die betreffenden Schriftstücke vom Bundesnachrichtendienst stammen. Entsprechendes gilt für Informationen des Bundesamts für Verfassungsschutz, die das Bundeskanzleramt im Rahmen seiner Koordinierungstätigkeit für die Nachrichtendienste erhalten hat. Das hat das Bundesverwaltungsgericht in Leipzig heute entschieden.

Der Beitrag Zugang zu Informationen der Nachrichtendienste beim Bundeskanzleramt erschien zuerst auf DR. MICHAEL KIRCHHOFF Rechtsanwalt Steuerberater Potsdam und Berlin.