Pressemitteilung des Bundesverfassungsgerichts Nr. 53/2020

Beschluss vom 09. Juni 2020
2 BvE 2/19

Mit heute veröffentlichtem Beschluss hat der Zweite Senat entschieden, dass der Präsident des Deutschen Bundestages einen Abgeordneten in seinem Recht aus Artikel 38 Absatz 1 Satz 2 des Grundgesetzes dadurch verletzt hat, dass die Polizei beim Deutschen Bundestag seine Abgeordnetenräume betreten hat. Anlässlich eines Staatsbesuchs des türkischen Staatspräsidenten hatten die Beamten dort angebrachte Plakatierungen mit Zeichen der kurdischen Volksverteidigungseinheiten YPG entfernt. Zur Begründung der Entscheidung hat der Senat ausgeführt, dass das Handeln der Polizei beim Deutschen Bundestag einen Eingriff in den verfassungsrechtlich geschützten Abgeordnetenstatus darstellt. Dieser Eingriff ist nicht gerechtfertigt, weil das Vorgehen jedenfalls nicht verhältnismäßig im engeren Sinne war. Im konkreten Fall waren die Anhaltspunkte für eine Gefahrenlage nur schwach ausgeprägt. Zudem war nicht ersichtlich, dass die Plakatierungen überhaupt von Passanten wahrgenommen worden oder zum Anlass von Angriffen auf das Parlamentsgebäude oder die Mitarbeiter genommen worden wären.

Sachverhalt:

Der Antragsteller gehört als Mitglied der Fraktion DIE LINKE dem Deutschen Bundestag an. Am Samstag, dem 29. September 2018, hielt sich der türkische Staatspräsident in Berlin auf. Anlässlich dieses Staatsbesuchs wurden Straßensperrungen im Regierungsviertel vorgenommen, wobei sich innerhalb des gesperrten Gebiets auch das Gebäude mit den Abgeordnetenräumen des Antragstellers befand. Im Bereich der Fenster dieser Räume, die zum abgesperrten Straßenbereich gerichtet sind, hingen auf Papier gedruckte Abbildungen von Zeichen der kurdischen Volksverteidigungseinheiten YPG in Syrien, jeweils im Format DIN A4. Beamte der Polizei beim Deutschen Bundestag stellten diese Plakatierungen anlässlich eines Kontrollgangs fest, als die Straßensperrungen im Bereich des Gebäudes bereits wieder aufgehoben waren. Der Antragsteller hielt sich zu diesem Zeitpunkt nicht in seinen Abgeordnetenräumen auf. Versuche, ihn telefonisch oder auf anderem Wege zu erreichen, unternahm die Polizei beim Deutschen Bundestag nicht. Die Beamten betraten die Abgeordnetenräume und nahmen die Plakatierungen ab. Der Antragsteller begehrt die Feststellung, dass er durch das Betreten und das Durchsuchen seiner Abgeordnetenräume in seinen verfassungsmäßigen Rechten als Abgeordneter verletzt worden sei.

Wesentliche Erwägungen des Senats:

1. Den Abgeordneten des Deutschen Bundestages steht aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG das Recht zu, die ihnen zugewiesenen Räumlichkeiten ohne Beeinträchtigungen durch Dritte nutzen zu können. Die effektive Wahrnehmung des Mandats setzt in materieller Hinsicht voraus, dass die Abgeordneten eine gewisse Infrastruktur nutzen können, ohne eine unberechtigte Wahrnehmung ihrer Arbeit durch Dritte befürchten zu müssen. Andernfalls bestünde von vornherein die latente Gefahr, dass Arbeitsentwürfe und Kommunikationsmaterial im Zuge entsprechender Maßnahmen wahrgenommen werden und nach außen dringen. Die Freiheit des Mandats erfordert es jedoch, dass der Abgeordnete über Art, Zeitpunkt und Umfang der Veröffentlichung seiner Arbeitsinhalte selbst entscheidet. Ein Eingriff in den durch Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG geschützten Abgeordnetenstatus ist zulässig, wenn und soweit andere Rechtsgüter von Verfassungsrang ihn rechtfertigen. Die Repräsentations- und die Funktionsfähigkeit des Parlaments sind als solche Rechtsgüter von Verfassungsrang anerkannt.
2. Die streitgegenständliche Maßnahme genügt den verfassungsrechtlichen Anforderungen an einen Eingriff in das freie Mandat des Antragstellers nicht.
3. Dabei kann offenbleiben, ob Art. 40 Abs. 2 Satz 1 GG selbst eine taugliche Ermächtigungsgrundlage für ein polizeiliches Handeln des Antragsgegners darstellt oder ob es insoweit eines formellen Gesetzes bedurft hätte. Jedenfalls genügt die streitgegenständliche Maßnahme nicht den Anforderungen von Art. 40 Abs. 2 Satz 1 GG. Selbst dann, wenn Art. 40 Abs. 2 Satz 1 GG als eine taugliche Ermächtigungsgrundlage angesehen würde, müsste das polizeiliche Handeln den Anforderungen der Dienstanweisung für den Polizeivollzugsdienst der Polizei beim Deutschen Bundestag (DA-PVD) genügen, die eine ermessenslenkende Verwaltungsvorschrift ist. Das ist hier nicht der Fall.
4. Die Zulässigkeit des Betretens von Abgeordnetenräumen bestimmt sich nach § 23 DA-PVD, der der Polizei beim Deutschen Bundestag das Betreten eines Raums zur Abwehr einer Gefahr gestattet. Zwar mögen die tatbestandlichen Voraussetzungen der Vorschrift erfüllt sein. Jedenfalls genügt die streitgegenständliche Maßnahme aber nicht den allgemeinen Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit, die auch für ein polizeiliches Handeln des Bundestagspräsidenten gegenüber einem Abgeordneten gelten.

Hier fehlt es an der Verhältnismäßigkeit der Maßnahme im engeren Sinne. Der Eingriff wiegt schwer. Auf Seiten des Antragstellers sind dessen Statusrechte aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG betroffen, die ein hochrangiges Rechtsgut darstellen. Das freie Mandat sichert gemäß Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG die freie Willensbildung der Abgeordneten und damit eine von staatlicher Beeinflussung freie Kommunikationsbeziehung zwischen den Abgeordneten und den Wählerinnen und Wählern. Es dient auch dazu, die Funktionsfähigkeit des Deutschen Bundestages insgesamt zu gewährleisten. Die Absicht, die Funktionsfähigkeit des Deutschen Bundestages durch die Abwehr äußerer Gefahren zu sichern, wiegt nicht schwerer als die Sicherung der Funktionsfähigkeit durch die Gewährleistung der Integrität der Abgeordnetenbüros. Darüber hinaus waren die Anhaltspunkte für eine Gefahrenlage nur schwach ausgeprägt. Zum Zeitpunkt der Durchführung der Maßnahme war nicht ersichtlich, dass Passanten die Plakatierungen bereits wahrgenommen hatten. Die Polizei beim Deutschen Bundestag hatte keinen ersichtlichen Anhaltspunkt anzunehmen, dass jemand bereits im Begriff war, Handlungen zum Nachteil des Parlamentsgebäudes oder der Parlamentsmitarbeiter vorzunehmen. Unabhängig davon war das Provokationspotential gering, denn die Plakatierungen waren nur eingeschränkt wahrnehmbar. Sie waren in einem Format gehalten, das sich bezogen auf die Außenfassade eines Bürokomplexes als äußerst kleinformatig darstellt. Außerdem bestand eine gewisse räumliche Distanz zu den Passanten.

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Pressemitteilung des Bundesverfassungsgerichts Nr. 42/2020

Beschluss vom 04. Mai 2020
2 BvE 1/20

Der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts hat mit heute veröffentlichtem Beschluss einen Eilantrag der AfD-Fraktion im Deutschen Bundestag abgelehnt. Diese hatte beantragt, mittels einstweiliger Anordnung zu ermöglichen, dass der von ihr entsandte Abgeordnete Brandner seine Rechte und Pflichten als Vorsitzender des Ausschusses für Recht und Verbraucherschutz des Deutschen Bundestages (Rechtsausschuss) vorübergehend wieder effektiv wahrnehmen kann. Der Abgeordnete war durch die Ausschussmehrheit als Vorsitzender abgewählt worden, nachdem er vor allem durch Twitter-Beiträge öffentliche Empörung hervorgerufen hatte. Der Senat hat im Wege der Folgenabwägung entschieden. Danach liegen bei Anlegung der für das Organstreitverfahren geltenden strengen Maßstäbe keine Umstände vor, die den Erlass der einstweiligen Anordnung als dringend geboten erscheinen lassen.

Sachverhalt:

Der Abgeordnete Brandner war auf Vorschlag der AfD-Fraktion, der nach einer Vereinbarung im Ältestenrat der Vorsitz im Rechtsausschuss zusteht, zu dessen Vorsitzenden gewählt worden. Nachdem er vor allem durch einen weitergeleiteten fremden Beitrag sowie durch eigene Beiträge auf dem Kurznachrichtendienst „Twitter“ öffentliche Empörung hervorgerufen hatte, beschloss der Rechtsausschuss auf Antrag der Obleute aller übrigen Fraktionen am 13. November 2019 mit 37 Ja-Stimmen gegen sechs Nein-Stimmen seine Abberufung. Seither übernimmt der stellvertretende Ausschussvorsitzende, Prof. Dr. Hirte (CDU/CSU), die Leitung des Rechtsausschusses.

Im Wege des Organstreitverfahrens beantragt die AfD-Fraktion festzustellen, dass:

1. a) der Ausschuss für Recht und Verbraucherschutz sowie der Deutsche Bundestag dadurch gegen ihre Rechte verstoßen haben, dass der Rechtsausschuss den von der Antragstellerin entsandten Abgeordneten Brandner als Ausschussvorsitzenden durch Mehrheitsbeschluss „abgewählt“ hat und
2. b) dass der Deutsche Bundestag dadurch gegen ihre Rechte verstößt, dass er es dem von der Antragstellerin entsandten Abgeordneten Brandner unmöglich macht, seine Rechte und Pflichten als Vorsitzender des Rechtsausschusses tatsächlich wahrzunehmen.

Wesentliche Erwägungen des Senats:

1. Nach § 32 Abs. 1 BVerfGG kann das Bundesverfassungsgericht im Streitfall einen Zustand durch einstweilige Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus einem anderen wichtigen Grund zum gemeinen Wohl dringend geboten ist. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung im Organstreitverfahren bedeutet einen erheblichen Eingriff des Bundesverfassungsgerichts in Autonomie und originäre Zuständigkeit anderer Verfassungsorgane. Bei der Prüfung der Voraussetzungen des § 32 Abs. 1 BVerfGG ist daher grundsätzlich ein strenger Maßstab anzulegen. Bei der Entscheidung über den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung haben die Gründe, die für die Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Maßnahme vorgetragen werden, grundsätzlich außer Betracht zu bleiben, es sei denn, die in der Hauptsache begehrte Feststellung oder der in der Hauptsache gestellte Antrag erwiese sich als von vornherein unzulässig oder offensichtlich unbegründet. Bei offenem Ausgang des Hauptsacheverfahrens muss das Bundesverfassungsgericht die Folgen abwägen, die eintreten würden, wenn einerseits eine einstweilige Anordnung nicht erginge, der Antrag in der Hauptsache aber Erfolg hätte, und andererseits die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, dem Antrag in der Hauptsache aber der Erfolg zu versagen wäre.
2. 1. Der Hauptantrag zu b) ist unzulässig. Er genügt nicht den Begründungsanforderungen des § 23 Abs. 1 Satz 2 BVerfGG.
3. Der Hauptantrag zu a) ist weder von vornherein unzulässig noch offensichtlich unbegründet.

Die Fraktionen im Deutschen Bundestag haben ein aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG abgeleitetes Recht auf gleiche Teilhabe an der parlamentarischen Willensbildung. Es gilt der Grundsatz der Gleichbehandlung der Fraktionen, der sich auf die Mitwirkungsbefugnis der Abgeordneten in den Ausschüssen erstreckt. Grundsätzlich muss jeder Ausschuss ein verkleinertes Abbild des Plenums sein. Dies erfordert eine möglichst getreue Abbildung der Stärke der Fraktionen. Zwar hält sich nach der Rechtsprechung des Senats gerade die Beschränkung der Vergabe von Vorsitzen in Ausschüssen durch die Geschäftsordnung des Bundestages im Rahmen der Geschäftsordnungsautonomie. Hier geht es aber nicht um die Verweigerung eines Ausschussvorsitzes durch die Geschäftsordnung selbst, sondern um einen Posten, der der Antragstellerin nach dieser grundsätzlich zusteht. Vor diesem Hintergrund erscheint es nicht ausgeschlossen, dass Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG der Fraktion hier ein verfassungsrechtliches Teilhaberecht verleiht, das durch die Abberufung beeinträchtigt sein könnte.

Nicht eindeutig ist auch die Rechtslage hinsichtlich des von der Antragstellerin als verletzt gerügten Grundsatzes der effektiven Opposition. Dieser wurzelt im Demokratieprinzip. Aus dem Mehrheitsprinzip nach Art. 42 Abs. 2 GG und den im Grundgesetz vorgesehenen parlamentarischen Minderheitenrechten folgen der Respekt vor der Sachentscheidung der parlamentarischen Mehrheit und die Gewährleistung einer realistischen Chance der parlamentarischen Minderheit, zur Mehrheit zu werden. Dahinter steht die Idee eines offenen Wettbewerbs der unterschiedlichen politischen Kräfte, welcher namentlich voraussetzt, dass die Opposition nicht behindert wird. Demgemäß ist die Bildung und Ausübung einer organisierten politischen Opposition konstitutiv für die freiheitliche demokratische Grundordnung. Damit die parlamentarische Opposition ihre Kontrollfunktion erfüllen kann, müssen die im Grundgesetz vorgesehenen Minderheitenrechte auf Wirksamkeit hin ausgelegt werden. Eine effektive Opposition darf dabei nicht auf das Wohlwollen der Parlamentsmehrheit angewiesen sein. Denn die Kontrollbefugnisse sind der parlamentarischen Opposition nicht nur in ihrem eigenen Interesse, sondern in erster Linie im Interesse des demokratischen, gewaltengegliederten Staates in die Hand gegeben. Der Grundsatz der Gewaltenteilung im parlamentarischen Regierungssystem gewährleistet daher die praktische Ausübbarkeit der parlamentarischen Kontrolle gerade auch durch die parlamentarische Opposition. Dass die Besetzung eines Ausschussvorsitzes als Kontrollrecht in diesem Sinne aufzufassen ist, ist nicht von vornherein ausgeschlossen.

Die Frage, ob eine Beeinträchtigung der vorgenannten Rechtspositionen vorliegend überhaupt und, wenn ja, unter welchen Voraussetzungen verfassungsrechtlich gerechtfertigt werden könnte, ist nicht ohne Weiteres zu beantworten.

III. Die wegen des offenen Verfahrensausgangs zu treffende Interessenabwägung führt zur Ablehnung des Antrags.

1. Erginge die einstweilige Anordnung nicht, hätte der Antrag aber letztlich Erfolg, wäre der Abgeordnete Brandner bis zum Zeitpunkt des Abschlusses des Hauptsacheverfahrens daran gehindert, das ihm rechtlich zustehende Amt des Ausschussvorsitzenden auszuüben. Zwar würde das Bundesverfassungsgericht den Beschluss nicht aufheben, da im Organstreitverfahren lediglich die Feststellung eines die Antragstellerin beeinträchtigenden Verfassungsverstoßes begehrt werden kann. Die Antragsgegner wären aber verpflichtet, dem Abgeordneten Brandner in diesem Fall die Wahrnehmung der Befugnisse eines Ausschussvorsitzenden wieder zu ermöglichen.

Allerdings ist Gegenstand des Verfahrens nicht die Rechtsposition eines einzelnen Abgeordneten, sondern die der Antragstellerin als Bundestagsfraktion. Vor diesem Hintergrund hat die Antragstellerin die Möglichkeit, ihre derzeitige Beeinträchtigung durch die Benennung eines anderen Kandidaten für den Vorsitz des Rechtsausschusses selbst zu verringern. Die Ausschussmitglieder der übrigen Fraktionen haben zugesagt, eine andere Person in dieser Position billigen zu wollen. Es besteht derzeit kein Grund, die Ernsthaftigkeit der von der Ausschussmehrheit abgegebenen Zusage in Frage zu stellen. Die Präsentation eines anderen Ausschussvorsitzenden durch die Antragstellerin würde deren Beeinträchtigung zwar nicht vollends beseitigen. Das Interesse der Fraktionen, nicht irgendwelche – den Mehrheitsfraktionen womöglich genehmere – Persönlichkeiten auf für sie wichtige Stellen zu positionieren, erscheint nachvollziehbar. Dass die Antragstellerin aber, wie sie selbst vorträgt, an der Erfüllung ihrer Oppositionsaufgaben vollständig gehindert wäre, trifft nicht zu.

2. Würde die einstweilige Anordnung demgegenüber erlassen und erwiese sich der verfahrensgegenständliche Beschluss später als verfassungsgemäß, würde der Rechtsausschuss bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens weiterhin von einer Person geleitet, die das Vertrauen der Ausschussmehrheit offensichtlich nicht besitzt. Dies gefährdete die Arbeitsfähigkeit des Ausschusses. Zudem griffe der Eilbeschluss in das von Art. 40 Abs. 1 GG garantierte Selbstbestimmungsrecht des Bundestages ein, wozu das Bundesverfassungsgericht nur unter strengen Voraussetzungen im Eilverfahren befugt ist.

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Der 3. Strafsenat des Bundesgerichtshofs hat festgestellt, dass der Untersuchungsausschuss des Deutschen Bundestages über den Terroranschlag am Breitscheidplatz verpflichtet ist, von der Bundesregierung auch diejenigen Akten der Geheimdienste beizuziehen, die diese bereits dem Parlamentarischen Kontrollgremium zur Verfügung gestellt hatte. Der Entscheidung vorausgegangen war ein Streit zwischen einer Minderheit des Ausschusses, die die Beweiserhebung beantragt hatte, und dem Ausschuss selbst, der eine solche für unzulässig hielt, weil sie gegen Geheimhaltungsvorschriften verstoße.

Der 1. Untersuchungsausschuss der 19. Wahlperiode des Deutschen Bundestages soll die Hintergründe des Terroranschlages auf dem Berliner Breitscheidplatz vom 19. Dezember 2016 aufklären. U.a. soll untersucht werden, ob der Deutsche Bundestag durch die Bundesregierung über die ihr vorliegenden Erkenntnisse zeitgerecht, umfassend und zutreffend informiert wurde.

Daher beantragten die Ausschussmitglieder Martina Renner (Die Linke), Benjamin Strasser (FDP) und Dr. Konstantin von Notz (Bündnis 90/Die Grünen), von der Bundesregierung die Akten des Bundesnachrichtendienstes und des Bundesamtes für Verfassungsschutz beizuziehen, die dem Parlamentarischen Kontrollgremium auf Grund dessen Anforderungsbeschlusses vom 16. Januar 2017 vorgelegt worden waren, um so u.a. zu untersuchen, welche Akten dem Kontrollgremium als geheim tagendem Hilfsorgan des Deutschen Bundestages zur Kontrolle der Geheimdienste zur Verfügung gestellt worden waren. Die Ausschussmehrheit lehnte diesen Antrag ab. Sie war der Meinung, er sei unzulässig, weil er gegen die Geheimhaltungsvorschriften des § 10 Abs. 1 PKGrG verstoße.

Gegen die Ablehnung des Antrags hat sich die Ausschussminderheit an den Ermittlungsrichter des Bundesgerichtshofs gewandt. Dieser hat ihrem Begehren mit Beschluss vom 30. August 2018 im Wesentlichen stattgegeben und den Ausschuss verpflichtet, dem Beweisantrag mehrheitlich zuzustimmen.

Gegen die Entscheidung des Ermittlungsrichters wiederum hat der Ausschuss nach Beschwerde eingelegt, über die der 3. Strafsenat des Bundesgerichtshofs zu entscheiden hatte.

Der Senat hat die Entscheidung des Ermittlungsrichters mit Beschluss vom 6. Februar 2019 weitgehend bestätigt und entschieden, dass der Ausschuss verpflichtet ist, die Akten wie beantragt beizuziehen. Denn die beantragte Beweiserhebung ist nicht unzulässig. Das für das Parlamentarische Kontrollgremium gesetzlich bestimmte Beratungsgeheimnis steht der beantragten Beweiserhebung nicht entgegen, weil sich diese nicht auf die Inhalte der Beratungen des Gremiums bezieht. Die Verschwiegenheitspflicht der Mitglieder des Gremiums wird nicht verletzt, weil Adressat dieser Pflicht nicht die Bundesregierung, von der die Akten angefordert werden sollen, ist. Überdies bleibt es der Bundesregierung unbenommen, einzelne geheimhaltungsbedürftige Unterlagen nicht herauszugeben.

Der 3. Strafsenat hat die Beweiserhebung nicht selbst angeordnet, sondern lediglich festgestellt, dass eine Verpflichtung des Untersuchungsausschusses zur Erhebung der Beweise besteht. Dies hat er im Wesentlichen damit begründet, dass davon auszugehen ist, dass der Ausschuss wegen seiner Bindung an Recht und Gesetz die Entscheidung des Senats befolgen wird.

Vorinstanz:

1 BGs 408/18 – Beschluss vom 30. August 2018

Die maßgeblichen Vorschriften lauten:

§ 17 PUAG – Beweiserhebung

(1) Der Untersuchungsausschuss erhebt die durch den Untersuchungsauftrag gebotenen Beweise aufgrund von Beweisbeschlüssen.

(2) Beweise sind zu erheben, wenn sie von einem Viertel der Mitglieder des Untersuchungsausschusses beantragt sind, es sei denn, die Beweiserhebung ist unzulässig oder das Beweismittel ist auch nach Anwendung der in diesem Gesetz vorgesehenen Zwangsmittel unerreichbar. (…)

§ 18 PUAG – Vorlage von Beweismitteln

(1) Die Bundesregierung, die Behörden des Bundes sowie die bundesunmittelbaren Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts sind vorbehaltlich verfassungsrechtlicher Grenzen auf Ersuchen verpflichtet, dem Untersuchungsausschuss sächliche Beweismittel, insbesondere die Akten, die den Untersuchungsgegenstand betreffen, vorzulegen.

(2) Die Entscheidung über das Ersuchen nach Absatz 1 trifft der zuständige Bundesminister oder die zuständige Bundesministerin, soweit sie nicht durch Gesetz der Bundesregierung vorbehalten ist. Wird das Ersuchen abgelehnt oder werden sächliche Beweismittel als Verschlusssache eingestuft vorgelegt, ist der Untersuchungsausschuss über die Gründe der Ablehnung oder der Einstufung schriftlich zu unterrichten. Die Vorlage ist mit einer Erklärung über die Vollständigkeit zu verbinden. (…)

§ 10 PKGrG – Geheime Beratungen, Bewertungen, Sondervoten

(1) 1Die Beratungen des Parlamentarischen Kontrollgremiums sind geheim. 2Die Mitglieder des Gremiums und die an den Sitzungen teilnehmenden Mitglieder des Vertrauensgremiums nach § 10a der Bundeshaushaltsordnung sowie die oder der Ständige Bevollmächtigte sind zur Geheimhaltung der Angelegenheiten verpflichtet, die ihnen bei ihrer Tätigkeit im Parlamentarischen Kontrollgremium bekannt geworden sind. 3Dies gilt auch für die Zeit nach ihrem Ausscheiden aus beiden Gremien. 4Das Gleiche gilt für Angelegenheiten, die den Mitgliedern des Parlamentarischen Kontrollgremiums anlässlich der Teilnahme an Sitzungen des Vertrauensgremiums nach § 10a der Bundeshaushaltsordnung bekannt geworden sind. (…)

Karlsruhe, den 27. März 2019

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Der Deutsche Bundestag muss einem Journalisten keine Auskunft zu Immunitätsangelegenheiten geben. Das hat das Bundesverwaltungsgericht in Leipzig heute entschieden.

Der Kläger, Redakteur einer Tageszeitung, beantragte die Erteilung von Auskünften zu Immunitätsangelegenheiten des Deutschen Bundestages. Das der Klage stattgebende Urteil des Verwaltungsgerichts hat das Oberverwaltungsgericht aufgehoben. Immunitätsangelegenheiten als eigene Angelegenheiten des Parlaments seien vom Anwendungsbereich des auf Verwaltungshandeln beschränkten presserechtlichen Auskunftsanspruchs ausgenommen.

Das Bundesverwaltungsgericht hat die Revision des Klägers zurückgewiesen. Der presserechtliche Auskunftsanspruch richtet sich gegen Bundesbehörden. Parlamentarische Angelegenheiten wie Immunitätsangelegenheiten sind von dem verfassungsunmittelbaren Auskunftsanspruch nicht erfasst.

Urteil vom 25. Oktober 2018 – BVerwG 7 C 6.17 –

Vorinstanzen:

OVG Berlin-Brandenburg, 6 B 84.15 – Urteil vom 29. November 2016 –

VG Berlin, 27 K 110.04 – Urteil vom 30. September 2015 –

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Mit Beschluss vom 19. September 2017 hat der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts eine Wahlprüfungsbeschwerde gegen die Wahl zum 18. Deutschen Bundestag im Jahr 2013 verworfen. Der Beschwerdeführer rügte erfolglos die Fünf-Prozent-Sperrklausel, den Verzicht des Gesetzgebers auf die Einführung eines sogenannten Eventualstimmrechts und die „verschleierte Staats- und Wahlkampffinanzierung der Bundestagsparteien durch ihre Fraktionen, Abgeordnetenmitarbeiter und parteinahen Stiftungen“. Der Senat hat allerdings den Deutschen Bundestag aufgefordert dafür Sorge zu tragen, dass die ordnungsgemäße Verwendung der dem Abgeordneten für die Beschäftigung von Mitarbeitern zur Verfügung stehenden staatlichen Mittel nachvollziehbarer Kontrolle unterliegt.

Sachverhalt:

Der Beschwerdeführer hat im November 2013 beim Deutschen Bundestag erfolglos Einspruch gegen die Gültigkeit der Bundestagswahl vom 22. September 2013 eingelegt. Gegen den ablehnenden Beschluss hat der Beschwerdeführer im August 2014 Wahlprüfungsbeschwerde beim Bundesverfassungsgericht erhoben und beantragt, den angegriffenen Bundestagsbeschluss aufzuheben, die Bundestagswahl 2013 für ungültig zu erklären und eine Wiederholungswahl anzuordnen. Er beanstandet im Wesentlichen die Fünf-Prozent-Sperrklausel, den Verzicht des Gesetzgebers auf die Einführung eines sogenannten Eventualstimmrechts und die „verschleierte Staats- und Wahlkampffinanzierung der Bundestagsparteien durch ihre Fraktionen, Abgeordnetenmitarbeiter und parteinahen Stiftungen“ und sieht hierdurch die Grundsätze der Wahlrechtsgleichheit und der Chancengleichheit der Parteien verletzt. Durch diese Verfassungsverstöße sei das Ergebnis der Bundestagswahl 2013 erheblich beeinflusst und er in seinem „Grundrecht auf gleiche Wahl“ verletzt worden.

Wesentliche Erwägungen des Senats:

Die Wahlprüfungsbeschwerde ist unzulässig, soweit sie sich gegen die Bereitstellung staatlicher Mittel für politische Stiftungen und Bundestagsfraktionen und deren Verwendung richtet. Im Übrigen ist sie unbegründet.

1. a) Bezogen auf das Handeln der politischen Stiftungen hat der Beschwerdeführer im Zusammenhang mit der Bundestagswahl 2013 keine konkreten Umstände dargelegt, aus denen sich die Möglichkeit einer Beeinflussung des Ablaufs und Ergebnisses der Wahl ergibt. Es fehlt an Ausführungen dazu, durch welche Verhaltensweisen und Aktivitäten die politischen Stiftungen auf die Bundestagswahl eingewirkt und deren Ergebnis beeinflusst haben. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der allgemein gehaltenen Behauptung des Beschwerdeführers, das Handeln der politischen Stiftungen komme im Sinne einer „Kooperationseinheit“ der jeweiligen Mutterpartei zugute. Er lässt insoweit die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts außer Betracht, wonach die politischen Stiftungen ihre satzungsgemäßen Aufgaben in hinreichender organisatorischer und personeller Unabhängigkeit von den ihnen nahestehenden Parteien erfüllen und daher die Gewährung von Globalzuschüssen an politische Stiftungen keine verdeckte Parteienfinanzierung darstellt.
2. b) Soweit der Beschwerdeführer sich gegen die Bereitstellung staatlicher Mittel für die Bundestagsfraktionen und insbesondere deren Öffentlichkeitsarbeit wendet, fehlt es ebenfalls an einer hinreichenden Substantiierung der Wahlprüfungsbeschwerde. Auch insoweit lassen sich dem Vortrag des Beschwerdeführers konkret auf die Bundestagswahl 2013 bezogene Sachverhalte nicht entnehmen. Der allgemeinen Behauptung, die Zuweisung von Fraktionsmitteln stelle eine „verdeckte Parteienfinanzierung“ dar, steht entgegen, dass die Verwendung von Fraktionsmitteln strikt auf die Wahrnehmung von Aufgaben begrenzt ist, die den Fraktionen als Teil der „organisierten Staatlichkeit“ zugewiesen sind. Zwar ist dem Beschwerdeführer zuzugestehen, dass das Handeln der einzelnen Bundestagsfraktionen mit den jeweiligen Parteien verbunden wird, in deren Bewertung einfließt und sich damit auf die Wahlchancen der im Wettbewerb stehenden Parteien auswirken kann. Dies ist jedoch Teil des Prozesses der freiheitlichen Demokratie, wie das Grundgesetz sie versteht. Sich daraus ergebende Ungleichheiten für die Teilnehmer des politischen Wettbewerbs sind hinzunehmen.
3. Ein Wahlfehler in Form einer mandatsrelevanten Verletzung der Grundsätze der Gleichheit der Wahl und der Chancengleichheit der Parteien liegt nicht vor.
4. a) Der Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit und die Chancengleichheit der Parteien unterliegen keinem absoluten Differenzierungsverbot. Allerdings folgt aus dem formalen Charakter der Wahlrechtsgleichheit und der Chancengleichheit der Parteien, dass dem Gesetzgeber bei der Ordnung des Wahlrechts nur ein eng bemessener Spielraum für Differenzierungen verbleibt. Weil mit Regelungen, die die Bedingungen der politischen Konkurrenz berühren, die parlamentarische Mehrheit gewissermaßen in eigener Sache tätig wird und gerade bei der Wahlgesetzgebung die Gefahr besteht, dass die jeweilige Parlamentsmehrheit sich statt von Gemeinwohlerwägungen von dem Ziel des eigenen Machterhalts leiten lässt, unterliegt die Ausgestaltung des Wahlrechts einer strikten verfassungsgerichtlichen Kontrolle. Gegen die Grundsätze der Wahlrechtsgleichheit und der Chancengleichheit der Parteien wird verstoßen, wenn der Gesetzgeber mit der Regelung ein Ziel verfolgt hat, das er bei der Ausgestaltung des Wahlrechts nicht verfolgen darf, oder wenn die Regelung nicht geeignet und erforderlich ist, um die mit der jeweiligen Wahl verfolgten Ziele zu erreichen. Der Gesetzgeber ist verpflichtet, eine die Wahlrechtsgleichheit und die Chancengleichheit der Parteien berührende Norm des Wahlrechts zu überprüfen und gegebenenfalls zu ändern, wenn die verfassungsrechtliche Rechtfertigung dieser Norm durch neue Entwicklungen in Frage gestellt wird.
5. b) Nach diesen Maßstäben ist ein mandatsrelevanter Wahlfehler weder bezogen auf die Fünf-Prozent-Sperrklausel noch hinsichtlich des Verzichts des Gesetzgebers auf die Einführung einer Eventualstimme und des Einsatzes von Abgeordnetenmitarbeitern im Bundestagswahlkampf 2013 gegeben.
6. aa) Das Bundesverfassungsgericht hat in ständiger Rechtsprechung die Fünf-Prozent-Sperrklausel bei der Wahl des Deutschen Bundestages für verfassungskonform erachtet. Die Ausführungen des Beschwerdeführers geben keine Veranlassung, von dieser Rechtsprechung des Senats abzuweichen. Der sperrklauselbedingte Ausfall von 15,7 % der Stimmen bei der Bundestagswahl 2013 stellt keine Änderung der tatsächlichen Verhältnisse dar, die die Rechtfertigung der Fünf-Prozent-Sperrklausel in Wegfall geraten lässt. Auch ergibt sich die Notwendigkeit einer Neubewertung nicht aus den Urteilen zur Verfassungswidrigkeit der Fünf- beziehungsweise Drei-Prozent-Sperrklausel bei der Wahl zum Europäischen Parlament. In diesen Entscheidungen hat das Gericht ausdrücklich auf die Nichtübertragbarkeit der dortigen Erwägungen, die Unterschiedlichkeit der Interessenlage angesichts des Umstands, dass das Europäische Parlament keine Regierung wählt, die auf fortlaufende Unterstützung angewiesen ist, und vor allem auf die im Bundestagswahlrecht nicht bestehende Möglichkeit hingewiesen, im Falle einer Schwächung der Funktionsfähigkeit des Europäischen Parlaments mit einer Korrektur des nationalen Europawahlrechts zu reagieren.

Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers fordert auch der Grundsatz des milderen Mittels nicht die Abschaffung oder Absenkung der Fünf-Prozent-Sperrklausel. Es ist nicht Aufgabe des Bundesverfassungsgerichts, eigene Zweckmäßigkeitserwägungen an die Stelle derjenigen des Gesetzgebers zu setzen. Entschließt sich der Gesetzgeber zur Einführung einer Sperrklausel, darf er in aller Regel kein höheres als ein Fünf-Prozent-Quorum begründen. Innerhalb dieser Grenze unterliegt es aber seiner Entscheidung, wie weit er die Möglichkeit zur Differenzierung ausschöpft.

1. bb) Die Einführung einer Eventualstimme für den Fall, dass die über die Hauptstimme mit Priorität gewählte Partei wegen der Fünf-Prozent-Sperrklausel nicht die erforderliche Mindeststimmenzahl erhält, ist verfassungsrechtlich nicht geboten. Angesichts der mit der Einführung eines Eventualstimmrechts verbundenen erhöhten Komplexität und Fehleranfälligkeit des Wahlvorgangs sowie der Herbeiführung neuer Eingriffe in die Gleichheit und Unmittelbarkeit der Wahl, kann das Eventualstimmrecht nicht als zweifelsfrei „gleich geeignetes, milderes Mittel“ zur Erreichung des Ziels der Erhaltung der Funktionsfähigkeit des Parlaments angesehen werden. Es wäre demgemäß Sache des Gesetzgebers, die mit einem Eventualstimmrecht verbundenen Vor- und Nachteile gegeneinander abzuwägen und auf dieser Grundlage über dessen Einführung zu entscheiden.
2. cc) Die Bereitstellung staatlicher Mittel zur Beschäftigung von Abgeordnetenmitarbeitern stellt keinen Wahlfehler dar. Diese Mittel werden dem Abgeordneten nur zur Verfügung gestellt, soweit sich die Tätigkeit der Mitarbeiter auf die Unterstützung bei der Erledigung der parlamentarischen Arbeit beschränkt. Selbst wenn, wie der Beschwerdeführer vorträgt, die wahlkreisbezogenen Aktivitäten der Abgeordneten und der Umfang der an sie gerichteten Anfragen in Vorwahlzeiten sprunghaft ansteigen, hindert dies den Einsatz der Abgeordnetenmitarbeiter nicht, soweit im Einzelfall ein hinreichender Mandatsbezug erkennbar vorliegt. Die Unterstützung des Abgeordneten bei der Wahrnehmung seiner Mandatspflichten durch eigene Mitarbeiter und die Erstattung des damit verbundenen Aufwands (§ 12 Abs. 3 Satz 1 AbgG) ist auch in Wahlkampfzeiten kein Eingriff in den Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien. Etwas anderes kann nur gelten, soweit Abgeordnetenmitarbeiter im Rahmen ihrer dienstlichen Tätigkeit für Parteiaufgaben oder Wahlkampfaktivitäten eingesetzt werden.

Der ganz überwiegende Teil der vom Beschwerdeführer angeführten Umstände ist zum Nachweis eines derartigen missbräuchlichen Einsatzes von Abgeordnetenmitarbeitern im Bundestagswahlkampf 2013 von vornherein nicht geeignet. Anhaltspunkte für einen unzulässigen Einsatz von Abgeordnetenmitarbeitern im Bundestagswahlkampf 2013 ergeben sich nur aus den im Bericht des Politikmagazins „Report Mainz“ vom 17. September 2013 angesprochenen Sachverhalten und Äußerungen. Nach dem Ergebnis der hierdurch veranlassten Ermittlungen der Staatsanwaltschaft Berlin kann der Einsatz von Abgeordnetenmitarbeitern im Wahlkampf während der Dienstzeit aber nur in sehr geringem, punktuellem Umfang als nachgewiesen angesehen werden. Insoweit ist die zur Feststellung eines die Gültigkeit der Wahl berührenden Wahlfehlers erforderliche Mandatsrelevanz nicht gegeben. Eine weitergehende Aufklärung des Sachverhalts von Amts wegen kommt nicht in Betracht, da es an tauglichen Ansatzpunkten für ergänzende Ermittlungen fehlt.

1. dd) Allerdings ist nicht von der Hand zu weisen, dass der Einsatz von Abgeordnetenmitarbeitern sich öffentlich weitgehend nicht nachvollziehen lässt. Zugleich führen die unvermeidbaren Überschneidungen zwischen der Wahrnehmung des Abgeordnetenmandats im Wahlkreis und der Beteiligung am Wahlkampf zu einer in hohem Maße missbrauchsanfälligen Situation.

Vor diesem Hintergrund sah der Senat sich im vorliegenden Wahlprüfungsverfahren – im Unterschied zu einem früheren Organstreit, in dem der Beschwerdeführer sich gegen die Bereitstellung von Mitteln für Abgeordnetenmitarbeiter durch den Haushaltsgesetzgeber in einem Nichtwahlkampfjahr gewandt hatte (vgl. BVerfGE 140, 1 <32 ff. Rn. 89 ff.>) – veranlasst, darauf hinzuweisen, dass der gegenwärtige Regelungsbestand der besonderen Missbrauchsanfälligkeit hinsichtlich des Einsatzes von Abgeordnetenmitarbeitern im Wahlkampf nicht ausreichend Rechnung trägt. Der Deutsche Bundestag wird zur Wahrung der Chancengleichheit der Parteien durch ergänzende Regelungen des Abgeordnetengesetzes oder anderer untergesetzlicher Vorschriften dafür Sorge zu tragen haben, dass der Verwendung von Abgeordnetenmitarbeitern im Wahlkampf verstärkt entgegengewirkt wird und die Verwendung der zur Verfügung gestellten Mittel nachvollziehbarer Kontrolle unterliegt.

Der vorliegenden Wahlprüfungsbeschwerde vermag dieses Regelungsdefizit jedoch nicht zum Erfolg zu verhelfen. Die bloße Möglichkeit des unzulässigen Einsatzes von Abgeordnetenmitarbeitern genügt zur Feststellung eines die Gültigkeit der Wahl berührenden Wahlfehlers nicht.

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Am 6. und 7. Juli 2017 hat der Bundeswahlausschuss festgestellt, welche Vereinigungen als wahlvorschlagsberechtigte Parteien für die Wahl zum 19. Deutschen Bundestag anzuerkennen sind. Gegen die Nichtanerkennung haben sieben Vereinigungen Beschwerde beim Bundesverfassungsgericht eingelegt.

Das Bundesverfassungsgericht prüft im Wesentlichen, ob einer Vereinigung die Eigenschaft einer Partei im Sinne des Art. 21 Abs. 1 GG, § 2 Abs. 1 PartG zukommt. Dafür ist maßgeblich, ob die Gesamtwürdigung der tatsächlichen Verhältnisse den Schluss zulässt, dass sie ernsthaft ihre erklärte Absicht verfolgt, an der politischen Willensbildung des Volkes mitzuwirken.

Die Nichtanerkennungsbeschwerden blieben erfolglos. Die Beschwerden der Vereinigungen Konvent zur Reformation Deutschlands – Die Goldene Mitte (KRD), Deutsche Tradition Sozial (DTS), Einiges Deutschland, Plattdüütsch Sassenland – Allens op Platt (PS), SustainableUnion – die Nachhaltigkeitspartei (SU) sowie DER BLITZ sind als bereits unzulässig verworfen worden. Die Beschwerde der Sächsischen Volkspartei (SVP) wurde als jedenfalls unbegründet zurückgewiesen, weil ihr nach der erforderlichen Gesamtwürdigung die Eigenschaft einer wahlvorschlagsberechtigten Partei fehlt.

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Der Petitionsausschuss des Deutschen Bundestags entscheidet ohne Bindungen an subjektive Rechte der Petenten darüber, ob Petitionen auf seiner Internetseite „epetitionen“ veröffentlicht werden. Dies hat das Bundesverwaltungsgericht in Leipzig heute entschieden.

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Das Grundgesetz begründet weder explizit spezifische Oppositions(fraktions)rechte, noch lässt sich ein Gebot der Schaffung solcher Rechte aus dem Grundgesetz ableiten. Dies hat der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts mit heute verkündetem Urteil entschieden. Zwar enthält das Grundgesetz einen durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts konkretisierten allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsatz effektiver Opposition. Dieser Grundsatz umfasst jedoch kein Gebot spezifischer Oppositionsfraktionsrechte. Unabhängig davon ist die Einführung spezifischer Oppositionsfraktionsrechte mit der Gleichheit der Abgeordneten und ihrer Zusammenschlüsse nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG unvereinbar. Einer Absenkung der grundgesetzlich vorgegebenen Quoren für die Ausübung parlamentarischer Minderheitenrechte steht die bewusste Entscheidung des Verfassungsgebers entgegen.

Sachverhalt:

Gegenstand des Organstreitverfahrens sind auf verschiedenen Normebenen angesiedelte Minderheiten- und Oppositionsrechte im Deutschen Bundestag, die von der Fraktion DIE LINKE im Deutschen Bundestag (Antragstellerin) überwiegend beschränkt auf die 18. Wahlperiode eingefordert werden. Bezüglich der Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Pressemitteilung Nr. 83/2015 vom 12. November 2015 verwiesen.

Wesentliche Erwägungen des Senats:

1. Die Anträge sind überwiegend zulässig.
2. a) Mit ihren Anträgen zu 1 und zu 2 wendet sich die Antragstellerin einerseits gegen die Ablehnung des jeweiligen Gesetzentwurfs durch den Deutschen Bundestag (Antragsgegner), andererseits gegen die Nichtzuweisung der in dem abgelehnten Gesetzentwurf enthaltenen Rechte. Da die nach inhaltlicher Befassung erfolgende Ablehnung eines Gesetzentwurfs als qualifizierte Unterlassung dem als Maßnahme zu wertenden Erlass eines Gesetzes gleichsteht, stellt sie einen zulässigen Angriffsgegenstand im Organstreitverfahren dar.

Mit ihrem Antrag zu 3 greift die Antragstellerin den Beschluss über die Einführung des § 126a GO‑BT an, welcher eine rechtserhebliche Maßnahme darstellt. Zudem begehrt sie die Zuweisung weitergehender Rechte, macht also wiederum ein qualifiziertes Unterlassen geltend.

1. b) Der Geltendmachung von Rechten des Deutschen Bundestags im Wege der Prozessstandschaft durch die Antragstellerin steht nicht entgegen, dass der Deutsche Bundestag zugleich Antragsgegner ist. Sinn und Zweck der Prozessstandschaft liegen darin, der Parlamentsminderheit die Befugnis zur Geltendmachung der Rechte des Bundestages auch gegen die die Bundesregierung politisch stützende Parlamentsmehrheit zu geben.
2. c) Der Antrag zu 2 ist unzulässig, soweit er sich auf die Änderung des Gesetzes über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschem Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union (EUZBBG), des Stabilisierungsmechanismusgesetzes (StabMechG) und einzelner Teile des ESM-Finanzierungsgesetzes (ESMFinG) bezieht.
3. Soweit die Anträge zulässig sind, sind sie unbegründet.
4. a) Der Antragsgegner ist nicht verpflichtet, seine Kontrollfunktion durch Einräumung der von der Antragstellerin begehrten Oppositionsrechte auf Verfassungsebene zu effektuieren.
5. aa) Das Grundgesetz enthält einen durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts konkretisierten allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsatz effektiver Opposition. Der verfassungsrechtliche Schutz der Opposition wurzelt im Demokratieprinzip. Aus dem Mehrheitsprinzip und den parlamentarischen Minderheitenrechten folgen der Respekt vor der Sachentscheidung der parlamentarischen Mehrheit und die Gewährleistung einer realistischen Chance der parlamentarischen Minderheit, zur Mehrheit zu werden. Dahinter steht die Idee eines offenen Wettbewerbs der unterschiedlichen politischen Kräfte, welcher namentlich voraussetzt, dass die Opposition nicht behindert wird. Demgemäß ist die Bildung und Ausübung einer organisierten politischen Opposition konstitutiv für die freiheitliche demokratische Grundordnung.

Der im Rechtsstaatsprinzip verankerte Grundsatz der Gewaltenteilung hat den Bedingungen des parlamentarischen Regierungssystems Rechnung zu tragen, wie sie durch das Grundgesetz und die politische Praxis ausgestaltet werden. Weil danach die Bildung einer stabilen Mehrheit für die Wahl einer handlungsfähigen Regierung und deren fortlaufende Unterstützung unerlässlich ist, stellen die Abgeordneten und Fraktionen, die nicht die Regierung tragen, die natürlichen Gegenspieler von Regierung und regierungstragender Mehrheit dar. Damit die Opposition ihre parlamentarische Kontrollfunktion erfüllen kann, müssen die im Grundgesetz vorgesehenen Minderheitenrechte auf Wirksamkeit hin ausgelegt werden. Es gilt der Grundsatz effektiver Opposition. Sie darf bei der Ausübung ihrer Kontrollbefugnisse nicht auf das Wohlwollen der Parlamentsmehrheit angewiesen sein. Denn die Kontrollbefugnisse sind der parlamentarischen Opposition nicht nur in ihrem eigenen Interesse, sondern in erster Linie im Interesse des demokratischen, gewaltengegliederten Staates – nämlich zur öffentlichen Kontrolle der von der Mehrheit gestützten Regierung und ihrer Exekutivorgane – in die Hand gegeben. Der Grundsatz der Gewaltenteilung im parlamentarischen Regierungssystem gewährleistet daher die praktische Ausübbarkeit der parlamentarischen Kontrolle gerade auch durch die parlamentarische Opposition.

Die zentrale Rolle der parlamentarischen Opposition bei der Ausübung der parlamentarischen Kontrollfunktion spiegelt sich auch im verfassungsrechtlichen Rechtsschutzsystem wider: Zum einen besteht ein parlamentarisches Minderheitenrecht hinsichtlich der abstrakten Normenkontrolle aus der Mitte des Bundestages. Zum anderen sind subjektive Rechtsstellungen im innerparlamentarischen Bereich über die Antragsberechtigung im Wege des Organstreitverfahrens durchsetzbar. Darüber hinaus eröffnet die Möglichkeit einer prozessstandschaftlichen Geltendmachung der Rechte des Bundestages der organisierten parlamentarischen Minderheit als dem Gegenspieler der Regierungsmehrheit ein effektives Eintreten für die parlamentarische Kontrollfunktion.

Das individuelle Recht zum – sowohl strukturellen als auch situativen – parlamentarischen Opponieren gegen die politische Linie von Regierung und regierungstragender Mehrheit gründet in der in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG garantierten Freiheit und Gleichheit der Abgeordneten, die als Vertreter des ganzen Volkes an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen sind. Diese Freiheit wird durch die nach Art. 46 GG gewährleistete Indemnität und Immunität und das Zeugnisverweigerungsrecht eines jeden Abgeordneten nach Art. 47 GG abgesichert und ist gerade für die Opposition von besonderer Bedeutung.

1. bb) Das Grundgesetz begründet jedoch weder explizit spezifische Oppositions(fraktions)rechte, noch lässt sich ein Gebot der Schaffung solcher Rechte aus dem Grundgesetz ableiten. Vielmehr vollzieht sich die Ausgestaltung von Rechten der parlamentarischen Opposition innerhalb der Ordnung des Grundgesetzes über die Rechte qualifizierter parlamentarischer Minderheiten. Die Qualifizierung der mit diesen besonderen Rechten ausgestatteten Minderheiten besteht in der Erreichung eines bestimmten Quorums an Mitgliedern des Bundestages. In keiner grundgesetzlichen Bestimmung wird eine bestimmte Anzahl an Fraktionen mit besonderen Rechten ausgestattet. Das Grundgesetz hat sich demnach dafür entschieden, die Ausübbarkeit parlamentarischer Minderheitenrechte nicht auf oppositionelle Akteure – wie etwa die Oppositionsfraktionen – zu beschränken, sondern die parlamentarischen Minderheitenrechte Abgeordneten, die bestimmte Quoren erfüllen, ohne Ansehung ihrer Zusammensetzung zur Verfügung zu stellen.
2. cc) Einer Einführung spezifischer Oppositionsfraktionsrechte steht zudem Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG entgegen. Allein den Oppositionsfraktionen zur Verfügung stehende Rechte stellen eine nicht zu rechtfertigende Durchbrechung des Grundsatzes der Gleichheit der Abgeordneten und ihrer Zusammenschlüsse dar. Jeder Abgeordnete ist berufen, an der Arbeit des Bundestages, seinen Verhandlungen und Entscheidungen teilzunehmen. Dies gilt namentlich für die Kontrollfunktion des Parlaments gegenüber der Regierung. Demzufolge ist auch den Abgeordneten, die strukturell die Regierung stützen, die Möglichkeit eines Opponierens im Einzelfall eröffnet. Diese Maßstäbe gelten auch für Fraktionen, deren Rechtsstellung ebenfalls in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG begründet ist.

Eine Durchbrechung des Grundsatzes der Gleichheit der Abgeordneten und ihrer Zusammenschlüsse ist nur bei Vorliegen besonderer Gründe verfassungsrechtlich gerechtfertigt, die ihrerseits durch die Verfassung legitimiert und von einem Gewicht sein müssen, das der Gleichheit der Abgeordneten die Waage halten kann.

Ein durchgreifender Rechtfertigungsgrund für die in der Zuweisung spezifischer Oppositionsrechte liegende Bevorzugung der oppositionellen gegenüber den die Regierung tragenden Abgeordneten und ihrer jeweiligen Zusammenschlüsse ist vorliegend weder vorgetragen noch ersichtlich. Insbesondere vermag die faktische Kontrollzurückhaltung der strukturell die Regierung stützenden Abgeordneten ihren Ausschluss von der Wahrnehmung bestimmter Minderheitenrechte nicht zu rechtfertigen. Das Bundesverfassungsgericht hat bereits mehrfach betont, dass sich die quorengebundenen parlamentarischen Minderheitenrechte durch jede sich situativ bildende Minderheit ausüben lassen – ohne Ansehung ihrer Zusammensetzung und ihres Zustandekommens und ohne Rücksicht auf Partei- oder Fraktionszugehörigkeit der mitwirkenden Abgeordneten. Auch der Hinweis auf besondere Funktionen der parlamentarischen Opposition vermag die von der Antragstellerin begehrte Ungleichbehandlung nicht zu rechtfertigen. Durch die Einführung spezifischer Oppositionsrechte würde den die Regierung tragenden Abgeordneten signalisiert, bei der Erfüllung der parlamentarischen Kontrollfunktion von untergeordneter Bedeutung zu sein. Hierdurch würde die durch die die Regierung tragenden Abgeordneten ausgeübte interne Kontrolle der Regierung aus der Mitte des Parlaments zusätzlich geschwächt.

1. dd) Auch eine Absenkung der grundgesetzlichen Quoren im Wege einer – in Bezug auf die Gleichheit aller Abgeordneten neutralen – Auslegung mit Blick auf die praktische Ausübbarkeit parlamentarischer Minderheitenrechte in Zeiten, in denen die erforderlichen Quoren von der parlamentarischen Opposition nicht erreicht werden, ist nicht möglich. Aufgrund des expliziten Wortlauts der Grundgesetzbestimmungen ist der Weg für eine Auslegung im Sinne einer teleologischen Reduktion der Quoren verstellt; für Analogieschlüsse fehlt es bereits an einer analogiefähigen Norm.

Auch von einem „Verfassungswandel“ ist vorliegend nicht auszugehen. Seit der ersten Legislaturperiode bestand die Möglichkeit großer Koalitionen im Bundestag mit der Konsequenz, dass für Fraktionen, die nicht die Regierung tragen, bestimmte Quoren nicht erfüllbar sind. Diese Möglichkeit hat sich mehrfach realisiert. Die tatsächlichen Verhältnisse sind somit stabil.

Das Spannungsverhältnis zwischen den grundgesetzlichen Quoren für die Ausübung von Minderheitenrechten und dem allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsatz effektiver Opposition lässt sich auch nicht mit der umstrittenen Rechtsfigur verfassungswidrigen Verfassungsrechts auflösen. Das Grundgesetz kann nur als Einheit begriffen werden. Daraus folgt, dass auf der Ebene der Verfassung selbst ranghöhere und rangniedere Normen in dem Sinne, dass sie aneinander gemessen werden könnten, grundsätzlich nicht denkbar sind. Die Sonderkonstellation der Ewigkeitsklausel (Art. 79 Abs. 3 GG) ist hier nicht einschlägig. Insofern liegen bereits keine Änderungen des Grundgesetzes vor, die sich in irgendeiner Weise negativ auf die parlamentarische Opposition auswirken könnten.

Auch aus dem allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsatz effektiver Opposition ergibt sich keine Notwendigkeit einer Absenkung der grundgesetzlichen Quoren für die Ausübung der parlamentarischen Minderheitenrechte. Die in den Text der Verfassung aufgenommenen Quoren stellen vielmehr die vom Verfassungsgeber und vom verfassungsändernden Gesetzgeber gewollte Konkretisierung des Grundsatzes dar. Die Entstehungsgeschichte der Grundgesetzbestimmungen über an Quoren gebundene parlamentarische Minderheitenrechte lässt insbesondere keine Anhaltspunkte für eine Regelungslücke erkennen. Der Verfassungsgeber hat den Belang des Minderheitenschutzes auf der einen Seite und die Gefahr des Missbrauchs von Minderheitenrechten auf der anderen Seite erkannt und gegeneinander abgewogen. Er hat auch die Konsequenzen seiner Quorenbestimmungen gesehen und billigend in Kauf genommen.

Eine andere Bewertung ist schließlich auch nicht durch den Umstand geboten, dass der Verfassungsgeber eine Entwicklung zum Vielparteienparlament nicht in Betracht gezogen hätte. Vor dem Erfahrungs- und Erwartungshorizont des Verfassungsgebers von 1949 waren Reichs- und Bundestag gerade durch eine – bis heute nie wieder erreichte – Vielzahl an im Parlament vertretenen Parteien gekennzeichnet. Auch hat der verfassungsändernde Gesetzgeber mit dem sukzessiven Anstieg der Parteienzahl im Parlament keine andere Grundentscheidung getroffen, weder nach 1983 mit dem Anstieg von vier auf fünf noch nach 1990 mit dem Anstieg auf sechs Parteien. Die im Zuge der Einführung des Minderheitenrechts zur Subsidiaritätsklage erfolgte punktuelle Absenkung des Drittel-Quorums auf ein Viertel-Quorum für die Antragsberechtigung der abstrakten Normenkontrolle im Jahr 2008 stellt keine abweichende Grundentscheidung dar.

1. b) Der Antragsgegner ist ebenfalls nicht verpflichtet, seine Kontrollfunktion durch Einräumung der von der Antragstellerin begehrten Oppositionsrechte auf der Ebene des einfachen Rechts zu effektuieren.

Die grundgesetzlich konkret geregelten Quoren stehen einer verfassungsrechtlichen Pflicht im Wege, entsprechende weitergehende Oppositionsrechte lediglich einfachgesetzlich vorzusehen. Im Übrigen – dies betrifft die begehrten Änderungen einzelner Bestimmungen des ESMFinG und des Integrationsverantwortungsgesetzes – stellt die eingeforderte einfachgesetzliche Einfügung spezifischer Oppositionsrechte eine verfassungsrechtlich nicht zu rechtfertigende Beeinträchtigung der Gleichheit der Abgeordneten und ihrer Zusammenschlüsse nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG dar (vergleiche oben).

1. c) Der Antragsgegner ist auch nicht verpflichtet, die von der Antragstellerin begehrten Oppositionsrechte auf Ebene der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages einzuführen.

Soweit sich im Hinblick auf § 126a Abs. 1 Nr. 1 bis 8 GO‑BT das im Antrag zu 3 zum Ausdruck kommende Begehren mit demjenigen der Anträge zu 1 und 2 überschneidet, ist entsprechend auch der Antrag zu 3 unbegründet. Im Übrigen stellt die Erweiterung des Kreises der Berechtigten um die Oppositionsfraktionen jeweils ein spezifisches Oppositionsrecht und damit eine nicht gerechtfertigte Beeinträchtigung der Gleichheit der Fraktionen aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG dar (vergleiche oben).

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Das Bundesverwaltungsgericht in Leipzig hat heute in zwei Revisionsverfahren entschieden, unter welchen Voraussetzungen Pressevertreter auf der Grundlage des presserechtlichen Auskunftsanspruchs von der Verwaltung des Deutschen Bundestages Auskunft darüber erhalten können, welche Bundestagsabgeordneten welche Anschaffungen über die ihnen zustehende Pauschale für Büro- und Geschäftsbedarf abgerechnet haben.

Der Beitrag Schutz personenbezogener Daten von Abgeordneten des Deutschen Bundestages kann Presseauskünfte zur Büroausstattung ausschließen erschien zuerst auf DR. MICHAEL KIRCHHOFF Rechtsanwalt Steuerberater Potsdam und Berlin.