Pressemitteilung des Bundesverfassungsgerichts Nr. 40/2020

Urteil vom 26. Mai 2020
1 BvL 5/18

Bei verfassungskonformer Anwendung ist die Regelung zur externen Teilung bestimmter Anrechte aus der betrieblichen Altersvorsorge mit den Eigentumsgrundrechten der ausgleichspflichtigen und der ausgleichsberechtigten Person vereinbar. Sie wahrt dann auch die verfassungsrechtlichen Grenzen faktischer Benachteiligung von Frauen. Dafür müssen die Gerichte den Ausgleichswert bei der Begründung des Anrechts bei einem anderen Versorgungsträger so bestimmen, dass die ausgleichsberechtigte Person keine unangemessene Verringerung ihrer Versorgungsleistungen zu erwarten hat. Der Versorgungsträger muss dabei entstehende Belastungen vermeiden können, indem ihm die Wahl der internen Teilung stets möglich bleibt. Mit dieser Begründung hat der Erste Senat mit Urteil vom heutigen Tage entschieden, dass § 17 VersAusglG mit dem Grundgesetz vereinbar ist.

Sachverhalt:

Das Vorlageverfahren betrifft § 17 des Gesetzes über den Versorgungsausgleich (VersAusglG), der bei Ehescheidung für bestimmte Anrechte aus der betrieblichen Altersvorsorge auch ohne Zustimmung der im Versorgungsausgleich ausgleichsberechtigten Person die externe Teilung ermöglicht. Grundsätzlich wird der Versorgungsausgleich heute im Wege der sogenannten internen Teilung durchgeführt, bei der das Familiengericht für die ausgleichsberechtigte Person ein Anrecht bei dem Versorgungsträger überträgt, bei dem auch das im Versorgungsausgleich zu teilende Anrecht der ausgleichspflichtigen Person besteht. Nach § 17 VersAusglG ist hingegen auf Wunsch des Versorgungsträgers auch gegen den Willen der ausgleichsberechtigten Person die sogenannte externe Teilung vorzunehmen. Dies gilt für Anrechte aus einer Direktzusage oder einer Unterstützungskasse, sofern sie nicht die Beitragsbemessungsgrenze überschreiten. Bei der externen Teilung wird für die ausgleichsberechtigte Person ein Anrecht nicht beim Versorgungsträger der ausgleichspflichtigen Person, sondern bei einem anderen Versorgungsträger begründet.

Im Zentrum des Vorlagebeschlusses stehen sogenannte Transferverluste. Diese resultieren aus der Art und Weise, wie der aktuelle Kapitalwert des Ehezeitanteils des im Versorgungsausgleich zu teilenden Anrechts berechnet wird. Der aktuelle Kapitalwert ist Grundlage des Ausgleichswerts, den der Versorgungsträger der ausgleichspflichtigen Person als Kapitalbetrag an den Versorgungsträger der ausgleichsberechtigten Person zahlen muss. Dieser vom „alten“ Versorgungsträger zu zahlende Betrag wird unter anderem ermittelt, indem der Gesamtbetrag der künftig voraussichtlich zu erbringenden Versorgungsleistungen auf den Bewertungszeitpunkt abgezinst wird. Ist dabei der Abzinsungszinssatz höher als der Zinssatz, mit dem der Zielversorgungsträger aktuell kalkuliert, wird der Zielversorgungsträger aus dem an ihn gezahlten Kapitalbetrag Anrechte regelmäßig lediglich in solcher Höhe begründen, dass die ausgleichsberechtigte Person entsprechend verringerte Versorgungsleistungen zu erwarten hat. Faktisch trifft dies ganz überwiegend die Ehefrau, nicht den Ehemann.

Wesentliche Erwägungen des Senats:

• 17 VersAusglG ist nicht verfassungswidrig.

1. Bei verfassungskonformer Anwendung ist § 17 VersAusglG mit den Eigentumsgrundrechten der ausgleichspflichtigen und der ausgleichsberechtigten Person vereinbar und wahrt die verfassungsrechtlichen Grenzen faktischer Benachteiligung von Frauen. Die Gerichte müssen den Ausgleichswert bei der externen Teilung so bestimmen, dass die ausgleichsberechtigte Person keine unangemessene Verringerung ihrer Versorgungsleistungen zu erwarten hat. Das Gesetz belässt den Gerichten den dafür erforderlichen Entscheidungsspielraum, den die Gerichte nutzen müssen.
2. Zum einen wird beim Versorgungsausgleich das Eigentumsgrundrecht der ausgleichspflichtigen Person durch die Teilung ihrer Versorgungsrechte und -anwartschaften beschränkt. Die Beschränkung ist zwar grundsätzlich verfassungsrechtlich gerechtfertigt, weil sie dazu dient, für die ausgleichsberechtigte Person eine eigenständige Alters- und Invaliditätssicherung zu begründen. Sofern sich allerdings die Kürzung nicht annähernd spiegelbildlich im Erwerb eines Anrechts durch die ausgleichsberechtigte Person auswirkt, kann dies jedoch zur Verfassungswidrigkeit führen.
3. Auch das Eigentumsgrundrecht der ausgleichsberechtigten Person wird durch die externe Teilung beschränkt. Auch diese Beschränkung bedarf besonderer Rechtfertigung, wenn die ausgleichsberechtigte Person infolge externer Teilung mit niedrigeren Versorgungsleistungen rechnen muss als die Kürzung auf Seiten der ausgleichspflichtigen Person beträgt und als sie selbst erhielte, wenn auch ihr ein Anrecht durch interne Teilung beim ursprünglichen Versorger übertragen würde.
4. Wenn die externe Teilung nach § 17 VersAusglG bei unterstellt identischen biometrischen Faktoren dazu führt, dass die aus dem neu begründeten Anrecht erwartbaren Versorgungsleistungen im Vergleich zum Ertrag bei interner Teilung und im Vergleich zur Kürzung des Anrechts der ausgleichspflichtigen Person verringert ist, bedarf dies also eigener Rechtfertigung sowohl gegenüber der ausgleichspflichtigen Person als auch gegenüber der ausgleichsberechtigten Person. Im Ergebnis kann die externe Teilung nach § 17 VersAusglG jedoch in verfassungskonformer Weise durchgeführt werden.
5. a) Es dient verfassungsrechtlich legitimen Zwecken, die externe Teilung der in § 17 VersAusglG genannten Anrechte (Betriebsrenten aus einer Direktzusage oder Unterstützungskasse) auch über die Wertgrenze des § 14 Abs. 2 Nr. 2 VersAusglG hinaus zu erlauben. Die Regelung zielt darauf ab, Arbeitgeber, die eine Zusage betrieblicher Altersversorgung in Gestalt einer Direktzusage oder aus einer Unterstützungskasse erteilt haben, davor zu schützen, weitere Personen in ihre Versorgung aufnehmen zu müssen, die sie nicht selbst als Vertragspartner ausgewählt haben. Mittelbar dient die Regelung des § 17 VersAusglG zudem der Förderung der betrieblichen Altersvorsorge. Diese als zweite Säule der sozialen Absicherung im Alter zu unterstützen, ist ein legitimes Ziel des Gesetzgebers.
6. b) Bei der Durchführung der externen Teilung sind die gegenläufigen Interessen angemessen in Ausgleich zu bringen.
7. aa) In die Abwägung einzustellen sind auf der einen Seite neben den Eigentumsgrundrechten der ausgleichsberechtigten und der ausgleichspflichtigen Person auch die verfassungsrechtlichen Grenzen faktischer Benachteiligung von Frauen. Denn das Grundgesetz steht auch solchen Regelungen entgegen, die neutral formuliert und auch nicht verdeckt auf Benachteiligung ausgerichtet sind, jedoch tatsächlich ganz überwiegend Frauen benachteiligen. Auf der anderen Seite ist das berechtigte Interesse von Arbeitgebern zu berücksichtigen, im Fall der Zusage einer betrieblichen Altersversorgung im Wege der Direktzusage oder der Unterstützungskasse von zusätzlichen Lasten interner Teilung verschont zu bleiben, zugleich aber im Rahmen der externen Teilung lediglich aufwandsneutralen Kapitalabfluss hinnehmen zu müssen. Dabei dürfen die Nachteile der externen Teilung nicht um jeden Preis auf die ausgleichsberechtigte Person verlagert werden.
8. bb) Der einseitigen Belastung der ausgleichsberechtigten Person sind – zumal wegen der Aufteilung von familienbezogener und berufsbezogener Tätigkeit zwischen den Ehepartnern überwiegend Frauen ausgleichsberechtigt und von den Nachteilen externer Teilung betroffen sind – enge Grenzen gesetzt. Das vorlegende Oberlandesgericht hat die Grenze bei einer Abweichung der Zielversorgung von der Ausgangsversorgung um mehr als 10 % gesehen. Dagegen ist verfassungsrechtlich nichts einzuwenden. Zwar mag – je nach Zinsentwicklung – die Begrenzung der Leistungsverminderung bei externer Teilung nach § 17 VersAusglG auf maximal 10 % dazu führen, dass Ausgleichswerte in einer Höhe festgesetzt werden, die der Arbeitgeber nicht aufwandsneutral an den Zielversorger leisten kann. Wenn der Arbeitgeber den Aufwand der Zahlung eines entsprechenden Kapitalbetrags vermeiden will, kann er jedoch die interne Teilung nach § 10 VersAusglG wählen, was ihm nach § 17 VersAusglG immer möglich bleibt und auch im gerichtlichen Verfahren sichergestellt werden muss.
9. c) § 17 VersAusglG hindert die Gerichte nicht daran, den Versorgungsausgleich im Fall externer Teilung in verfassungsgemäßer Weise zu regeln und lässt insbesondere eine Festsetzung des Ausgleichswerts zu, die erwartbare verfassungswidrige Effekte der externen Teilung vermeidet. Ob die Grundrechte der Ausgleichsberechtigten gewahrt sind, ist daher eine Frage der gerichtlichen Norm-anwendung im Einzelfall. Zwar unterbreitet der Versorgungsträger dem Familiengericht einen Vorschlag für die Bestimmung des Ausgleichswerts. Dieser Vorschlag ist jedoch nicht bindend. Kann aus dem vom Arbeitgeber vorgeschlagenen Ausgleichswert weder bei dem gewählten Zielversorger noch bei der aufnahmeverpflichteten Versorgungsausgleichskasse noch bei der aufnahmebereiten gesetzlichen Rentenversicherung eine den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügende Versorgung begründet werden, muss das Familiengericht den Ausgleichswert so anpassen, dass Transferverluste, die außer Verhältnis zu den Vorteilen der externen Teilung stehen, vermieden werden.
10. d) Dem Arbeitgeber muss dabei die Möglichkeit bleiben, angesichts des gerichtlich bestimmten Ausgleichsbetrags doch die interne Teilung zu wählen.
11. Die Vorlage macht auch eine Verletzung des Halbteilungsgrundsatzes geltend. Die Frage der hälftigen Aufteilung von Anrechten zwischen den Geschiedenen betrifft jedoch allein deren Verhältnis, nicht aber den in § 17 VersAusglG angelegten Interessenausgleich im Verhältnis zwischen ausgleichsberechtigter Person und Arbeitgeber. Der auf Gleichheit im Innenverhältnis der Geschiedenen gerichtete Halbteilungsgrundsatz bietet dafür keinen geeigneten Maßstab.

III. Auch am allgemeinen Gleichheitssatz gemessen ist § 17 VersAusglG verfassungsgemäß. Die Regelung benachteiligt zwar Inhaber von Versorgungsanrechten aus Direktzusage und Unterstützungskasse gegenüber Inhabern sonstiger betrieblicher Versorgungsanrechte, die eine einseitig verlangte externe Teilung nur in den deutlich geringeren Wertgrenzen des § 14 VersAusglG hinzunehmen haben. Zudem benachteiligt § 17 VersAusglG Inhaber von Versorgungsanrechten, die sich innerhalb der Wertgrenze des § 17 VersAusglG halten und daher eine externe Teilung hinnehmen müssen, gegenüber jenen, deren Anrechte die Wertgrenze des § 17 VersAusglG überschreiten und daher intern geteilt werden. Beides ist jedoch bei verfassungskonformer Anwendung zu rechtfertigen. Auch insoweit kommt es auf die Rechtsanwendung durch die Gerichte an.

Der Beitrag Externe Teilung im Versorgungsausgleich ist bei verfassungskonformer Normanwendung mit dem Grundgesetz vereinbar erschien zuerst auf DR. MICHAEL KIRCHHOFF Rechtsanwalt Steuerberater Potsdam und Berlin.

Pressemitteilung des Bundesverfassungsgerichts Nr. 37/2020

Urteil vom 19. Mai 2020
1 BvR 2835/17

Mit heute verkündetem Urteil hat der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts entschieden, dass die Überwachung der Telekommunikation von Ausländern im Ausland durch den Bundesnachrichtendienst an die Grundrechte des Grundgesetzes gebunden ist und nach der derzeitigen Ausgestaltung der Ermächtigungsgrundlagen gegen das grundrechtliche Telekommunikationsgeheimnis (Art. 10 Abs. 1 GG) und die Pressefreiheit (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG) verstößt. Dies betrifft sowohl die Erhebung und Verarbeitung der Daten als auch die Übermittlung der hierdurch gewonnenen Daten an andere Stellen wie ebenfalls die Kooperation mit anderen ausländischen Nachrichtendiensten. Eine verfassungsmäßige Ausgestaltung der gesetzlichen Grundlagen der Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung (auch: „Ausland-Ausland-Telekommunikationsüberwachung“) ist jedoch möglich.

Nach der Entscheidung ist die Bindung der deutschen Staatsgewalt an die Grundrechte nach Art. 1 Abs. 3 GG nicht auf das deutsche Staatsgebiet begrenzt. Jedenfalls der Schutz des Art. 10 Abs. 1 und des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG als Abwehrrechte gegenüber einer Telekommunikationsüberwachung erstreckt sich auch auf Ausländer im Ausland. Das gilt unabhängig davon, ob die Überwachung vom Inland oder vom Ausland aus erfolgt. Da der Gesetzgeber demgegenüber von der Unanwendbarkeit der Grundrechte ausgegangen ist, hat er den hieraus folgenden Anforderungen weder in formeller noch in inhaltlicher Hinsicht Rechnung getragen. Weder ist er hinsichtlich Art. 10 Abs. 1 GG dem Zitiergebot nachgekommen noch genügen die Vorschriften zentralen Anforderungen der Grundrechte in inhaltlicher Hinsicht. Insbesondere ist die Überwachung nicht auf hinreichend bestimmte Zwecke begrenzt und durch diese kontrollfähig strukturiert; auch fehlt es an verschiedenen Schutzvorkehrungen, etwa zum Schutz von Journalisten oder Rechtsanwälten. Hinsichtlich der Datenübermittlung fehlt es neben anderem an der Gewährleistung eines hinreichend gewichtigen Rechtsgüterschutzes und ausreichender Eingriffsschwellen. Entsprechend enthalten die Vorschriften zu den Kooperationen mit ausländischen Nachrichtendiensten keine hinreichenden Begrenzungen und Schutzvorkehrungen. Hinsichtlich all dieser Befugnisse fehlt es zudem an einer ausgebauten unabhängigen objektivrechtlichen Kontrolle. Eine solche Kontrolle muss als kontinuierliche Rechtskontrolle ausgestaltet sein und einen umfassenden Kontrollzugriff ermöglichen.

Bei verhältnismäßiger Ausgestaltung ist das Instrument der strategischen Ausland-Ausland-Telekommunikationsüberwachung demgegenüber mit den Grundrechten des Grundgesetzes im Grundsatz vereinbar. Die beanstandeten Vorschriften gelten daher bis zum Jahresende 2021 fort, um dem Gesetzgeber eine Neuregelung unter Berücksichtigung der grundrechtlichen Anforderungen zu ermöglichen.

Sachverhalt:

Die Beschwerdeführer, überwiegend ausländische Journalisten, die im Ausland über Menschrechtsverletzungen in Krisengebieten oder autoritär regierten Staaten berichten, wenden sich mit ihrer Verfassungsbeschwerde gegen die Neufassung des BND-Gesetzes aus dem Jahr 2016 und ihnen hierdurch drohende Überwachungsmaßnahmen. Mit der Regelung wurde die bisherige Praxis der strategischen Überwachung der Telekommunikation von Ausländern im Ausland durch den Bundesnachrichtendienst erstmals auf eine gesetzliche Grundlage gestellt. Sie eröffnet dem Dienst Zugriff auf Telekommunikationsübertragungswege oder -netze, um aus der Gesamtheit der dadurch erfassten Telekommunikationsdaten unter Nutzung von Suchbegriffen (Selektoren), anderen Analyseinstrumenten und durch eine anschließende händische Auswertung diejenigen herauszufiltern, die nachrichtendienstlich bedeutsam sind. Vor der inhaltlichen Auswertung sind nach den angegriffenen Regelungen, soweit möglich, die Telekommunikationsverkehre mit Deutschen und Inländern auszusondern; diese werden aus technischen Gründen zunächst miterfasst, sollen nachrichtendienstlicher Sichtung prinzipiell aber nicht eröffnet werden.

Als Form der „strategischen Überwachung“ ist diese Befugnis nicht an konkrete Anlässe oder Verdachtsmomente geknüpft, sondern kann – bezogen auf die Kommunikation von Ausländern im Ausland – allgemein zur Gewinnung von Anhaltspunkten für Gefahrenlagen oder allgemeinen Erkenntnissen von außen- und sicherheitspolitischem Interesse für die Bundesrepublik eingesetzt werden und jeden Telekommunikationsakt erfassen. Die Befugnis ist damit nicht durch objektivierte Eingriffsschwellen, sondern allein final angeleitet und begrenzt. Dabei kann die Überwachung sowohl personenunabhängig auf inhaltliche Suchbegriffe als auch – wie in der Praxis ganz überwiegend – auf formale Suchbegriffe (wie Telekommunikationskennungen) gestützt werden; sie kann sich damit auch auf bestimmte Personen richten. Verkehrsdaten können für sechs Monate auch bevorratend gespeichert und unabhängig von Suchbegriffen ausgewertet werden.

Die Angriffe der Verfassungsbeschwerde richten sich zunächst gegen die gesetzlich neu geregelten Bestimmungen, die dem Bundesnachrichtendienst im Wege der Ausland-Ausland-Telekommunikationsüberwachung die Erhebung, Speicherung und Auswertung von Daten erlauben. Angegriffen werden ferner schon zuvor bestehende Bestimmungen, die den Bundesnachrichtendienst dazu ermächtigen, seine Erkenntnisse an in- und ausländische Stellen zu übermitteln, soweit diese sich nunmehr auch auf die Übermittlung von Daten aus den neu geschaffenen Befugnissen erstrecken. Diese erlauben dem Bundesnachrichtendienst einheitlich und unabhängig davon, auf welcher Rechtsgrundlage die Daten erhoben wurden, Erkenntnisse unter näheren Voraussetzungen im Einzelfall an inländische öffentliche Stellen (vor allem Polizeien und Staatsanwaltschaften), an ausländische öffentliche Stellen und an private Stellen zu übermitteln. Zum Großteil wird hierfür auf Vorschriften anderer Gesetze, insbesondere auf die Übermittlungsvorschriften des Bundesverfassungsschutzgesetzes verwiesen. Angriffsgegenstand der Verfassungsbeschwerde sind überdies Befugnisse, die dem Bundesnachrichtendienst bei der Ausland-Ausland-Überwachung die Kooperation mit ausländischen Nachrichtendiensten erlauben. Hierzu gehört eine Filterung der vom Bundesnachrichtendienst erhobenen Datenverkehre anhand von seitens der Partnerdienste bestimmten Suchbegriffen sowie die automatisierte Übermittlung der Trefferfälle an den ausländischen Dienst; ebenso zählt hierzu die automatisierte Übermittlung von unselektierten Verkehrsdaten.

Die daneben bestehenden Befugnisse des Bundesnachrichtendienstes zur strategischen Überwachung der Telekommunikation, an der auf mindestens einer Seite Deutsche oder Inländer beteiligt sind (§§ 5 ff. des Artikel 10-Gesetzes), sind nicht Gegenstand dieses Verfahrens.

Wesentliche Erwägungen des Senats:

1. Das Bundesverfassungsgericht hat mit der Entscheidung erstmals klargestellt, dass sich der Schutz der Grundrechte gegenüber der deutschen Staatsgewalt nicht auf das deutsche Staatsgebiet beschränkt.
2. Art. 1 Abs. 3 GG begründet eine umfassende Bindung der deutschen Staatsgewalt an die Grundrechte des Grundgesetzes. Einschränkende Anforderungen, die die Grundrechtsbindung von einem territorialen Bezug zum Bundesgebiet oder der Ausübung spezifischer Hoheitsbefugnisse abhängig machen, lassen sich weder der Vorschrift selbst noch ihrer Entstehungsgeschichte oder systematischen Einbettung entnehmen. Dem grundgesetzlichen Anspruch eines umfassenden, den Menschen in den Mittelpunkt stellenden Grundrechtsschutzes entspricht es vielmehr, dass die Grundrechte als subjektive Rechte immer dann schützen, wenn der deutsche Staat handelt und damit potentiell Schutzbedarf auslösen kann – unabhängig davon, an welchem Ort, gegenüber wem und in welcher Form. Das gilt jedenfalls für die Grundrechte als Abwehrrechte gegenüber Überwachungsmaßnahmen, wie sie hier in Frage stehen.

Solche Grundrechtsbindung auch gegenüber Ausländern im Ausland entspricht zugleich der Einbindung der Bundesrepublik in die internationale Staatengemeinschaft. Das Grundgesetz stellt die Grundrechte in Art. 1 Abs. 2 GG in den Zusammenhang internationaler Menschenrechtsgewährleistungen, die über die Staatsgrenzen hinweg auf einen Schutz abzielen, der dem Menschen als Menschen gilt. Soweit es sie nicht als Deutschen-, sondern als Menschenrechte verbürgt, ist es konsequent, dass sie gegenüber der deutschen Staatsgewalt auch für Ausländer im Ausland gelten. Hierin liegt weder ein Verstoß gegen das völkerrechtliche Interventionsverbot noch eine Beschränkung der Handlungs- oder Rechtsetzungsmacht anderer Staaten. Vielmehr wird hierdurch verhindert, dass der Grundrechtsschutz unter den Bedingungen der Internationalisierung hinter einem sich erweiternden Handlungsradius der deutschen Staatsgewalt zurückbleibt und im Zusammenwirken der Staaten gegebenenfalls sogar unterlaufen werden kann.

2. Die umfassende Bindung der deutschen Staatsgewalt an die Grundrechte lässt unberührt, dass sich die Reichweite ihrer Schutzwirkung unterscheiden kann. So mögen schon hinsichtlich des persönlichen und sachlichen Schutzbereichs einzelne Gewährleistungen im Inland und Ausland in unterschiedlichem Umfang Geltung beanspruchen. Ebenso kann zwischen verschiedenen Grundrechtsdimensionen – etwa der Wirkung der Grundrechte als Abwehrrechte, als Leistungsrechte, als verfassungsrechtliche Wertentscheidungen oder als Grundlage von Schutzpflichten – zu unterscheiden sein. Erst recht ist der Einbindung staatlichen Handelns in ein ausländisches Umfeld bei der Bestimmung von Anforderungen an die Rechtfertigung von Grundrechtseingriffen im Rahmen der Verhältnismäßigkeit Rechnung zu tragen.
3. Vorliegend geht es um den Schutz vor Überwachungsmaßnahmen durch Art. 10 Abs. 1 und Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG in ihrer Abwehrdimension gegenüber der Auslandsfernmeldeaufklärung durch den Bundesnachrichtendienst. Diese Grundrechte sind nach Art. 1 Abs. 3 GG hier anwendbar, so dass eine Überwachung in sie eingreift. Eine Freistellung nachrichtendienstlicher Aufklärungsmaßnahmen von der Grundrechtsbindung wegen ihrer Auslandsgerichtetheit kennt das Grundgesetz ebensowenig wie wegen ihres politischen Charakters. Vielmehr schafft die umfassende Grundrechtsbindung nach Art. 1 Abs. 3 GG die Voraussetzungen dafür, auch Grundrechtsgefährdungen durch neue technische Entwicklungen und sich hierdurch ergebende Kräfteverschiebungen Rechnung tragen zu können. Das gilt insbesondere für die zunehmende Bedeutung der Nachrichtendienste im Zuge der Fortentwicklung der Informationstechnik und des hiermit möglich gewordenen Ausgriffs auf das Ausland.
4. Der grundrechtliche Schutz vor staatlichen Überwachungsmaßnahmen gilt auch für die Kommunikation von Personen, die als sogenannte Funktionsträger für eine ausländische juristische Person handeln. Dass diejenigen, für die sie handeln und kommunizieren – wie zum Beispiel ausländische Presseunternehmen – sich selbst nicht auf die Grundrechte berufen können, ändert daran nichts.
5. Auf dieser Grundlage hat das Bundesverfassungsgericht festgestellt, dass die angegriffenen Befugnisse des Bundesnachrichtendienstes zunächst schon aus formellen Gründen verfassungswidrig sind.
6. Allerdings bestehen keine kompetenzrechtlichen Bedenken. Die Befugnisse zur Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung können auf die Gesetzgebungskompetenz der „auswärtigen Angelegenheiten“ nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG gestützt werden. Zwar eröffnet dieser nicht die Aufklärung von Straftaten mit Auslandsbezug als solchen. Dem Bundesnachrichtendienst kann auf dieser Kompetenzgrundlage aber nicht nur die Aufgabe einer politischen Unterrichtung der Bundesregierung, sondern auch die Früherkennung von aus dem Ausland drohenden Gefahren von internationaler Dimension als eigene, nicht operativ wahrzunehmende Aufgabe übertragen werden. Es muss sich dabei um Gefahren handeln, die sich ihrer Art und ihrem Gewicht nach auf die Stellung der Bundesrepublik in der Staatengemeinschaft auswirken können und gerade in diesem Sinne von außen- und sicherheitspolitischer Bedeutung sind.
7. Die angegriffenen Vorschriften sind aber formell verfassungswidrig, weil sie zu Eingriffen in das Fernmeldegeheimnis nach Art. 10 Abs. 1 GG ermächtigen, ohne das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG zu beachten. Erachtet der Gesetzgeber die Grundrechte nicht für anwendbar, fehlt es ihm am Bewusstsein, zu Grundrechtseingriffen zu ermächtigen, und zugleich am Willen, sich über deren Auswirkungen Rechenschaft abzulegen. Dies aber ist Sinn des Zitiergebots.

III. Auch in inhaltlicher Hinsicht genügen die Vorschriften den sich aus den Grundrechten ergebenden zentralen Anforderungen nicht. Dies betrifft zunächst die Regelung der Telekommunikationsüberwachung selbst.

1. Allerdings ist das Instrument der strategischen Telekommunikationsüberwachung als besonderes Instrument der Auslandsaufklärung im Grundsatz mit Art. 10 Abs. 1 GG vereinbar. Als anlasslose, im Wesentlichen nur final angeleitete und begrenzte Befugnis ist sie jedoch eine Ausnahmebefugnis, die auf die Auslandsaufklärung durch eine Behörde, welche selbst keine operativen Befugnisse hat, begrenzt bleiben muss und nur durch deren besonderes Aufgabenprofil gerechtfertigt ist.
2. a) Die strategische Auslandstelekommunikationsüberwachung ist eine Maßnahme von besonders schwerem Eingriffsgewicht. Schwer wiegt sie schon deshalb, weil mit ihr heimlich in persönliche Kommunikationsbeziehungen eingedrungen wird. Zwar ist sie im Vergleich zur Überwachung aufgrund einer Einzelanordnung typischerweise weniger zielgenau und nicht in gleicher Weise auf operative Konsequenzen gerichtet wie Überwachungsmaßnahmen gegenüber Deutschen oder Inländern, auf die der deutsche Staat leichter zugreifen kann. Besonders erschwerend fällt jedoch die außerordentliche Streubreite der strategischen Telekommunikationsüberwachung ins Gewicht. Sie ist anlasslos gegenüber jedermann einsetzbar; objektive Eingriffsschwellen werden weder in Bezug auf begrenzende Situationen noch auf die von der Überwachung betroffenen Personen vorausgesetzt. Dabei hat eine solche Befugnis insbesondere unter den heutigen Bedingungen der Informationstechnik und ihrer Bedeutung für die Kommunikationsbeziehungen eine außerordentliche Reichweite. Zu berücksichtigen ist dabei, dass sie – anders als es Gegenstand früherer Entscheidungen zur Fernmeldeaufklärung war – auch gezielt personenbezogene Überwachungen ermöglicht und eine gesamthaft bevorratende Speicherung und Auswertung von Verkehrsdaten eröffnet. Das Instrument erlaubt heute, tief in den Alltag hinreichende, auch höchst private und spontane Kommunikationsvorgänge zu analysieren und zu erfassen sowie bei der Internetnutzung zum Ausdruck kommende Interessen, Wünsche und Vorlieben aufzuspüren.
3. b) Die strategische Überwachung kann als spezifische Befugnis der Auslandsaufklärung dennoch verfassungsrechtlich gerechtfertigt sein. Maßgeblich sind hierfür die besonderen Bedingungen staatlichen Handelns und die Schwierigkeiten der Informationsgewinnung im Ausland, denen der Gesetzgeber hier ausnahmsweise durch den Verzicht auf objektivierte Eingriffsschwellen Rechnung tragen darf. Von Bedeutung ist auch das überragende öffentliche Interesse an einer wirksamen Auslandsaufklärung. Die Versorgung der Bundesregierung mit Informationen für ihre außen- und sicherheitspolitischen Entscheidungen hilft ihr, sich im machtpolitischen Kräftefeld der internationalen Beziehungen zu behaupten, und kann folgenreiche Fehlentscheidungen verhindern. Insoweit geht es mittelbar zugleich um die Bewahrung demokratischer Selbstbestimmung und den Schutz der verfassungsrechtlichen Ordnung – und damit um Verfassungsgüter von hohem Rang. Von Gewicht ist hierbei, dass im Zuge der Entwicklung der Informationstechnik und der internationalen Kommunikation, ebenso wie damit der engeren grenzüberschreitenden Verflechtung der Lebensbedingungen im Allgemeinen, Bedrohungen vom Ausland aus erheblich zugenommen haben. Die Früherkennung von Gefahrenlagen, die aus dem Ausland drohen, gewinnt hierbei auch für die Sicherheit besondere Bedeutung. Die Erweiterung und Internationalisierung der Kommunikationsmöglichkeiten und die damit gesteigerte Politisierung und Organisationsfähigkeit international agierender krimineller Gruppierungen führen dazu, dass innerstaatliche Gefahrenlagen oftmals in Netzwerken international zusammenarbeitender Akteure gründen und leicht eine außen- und sicherheitspolitische Dimension erhalten können. Ein weiterer Gesichtspunkt für die Rechtfertigungsfähigkeit der strategischen Telekommunikationsüberwachung liegt darin, dass die Folgen der anlasslosen Durchführung dadurch etwas abgemildert werden, dass sie durch eine Behörde vorgenommen werden, die selbst grundsätzlich keine operativen Befugnisse hat.
4. Die Ausgestaltung der strategischen Überwachung muss auf dieses Aufgabenprofil der Auslandsaufklärung bezogen und von ihm aus in verhältnismäßiger Weise begrenzt sein. Dem genügen die angegriffenen Vorschriften weithin nicht.
5. a) Das Grundgesetz lässt eine globale und pauschale Überwachung auch zu Zwecken der Auslandsaufklärung nicht zu. Deshalb hat der Gesetzgeber zunächst einschränkende Maßgaben zum Volumen der für die jeweiligen Übertragungswege auszuleitenden Daten vorzugeben und sicherzustellen, dass das von der Überwachung abgedeckte geographische Gebiet begrenzt bleibt.
6. b) Gesetzlich ist klar vorzugeben, dass die Inlandskommunikation sowie erforderlichenfalls die Kommunikation, an der auf mindestens einer Seite Deutsche oder Inländer beteiligt sind, vor einer manuellen Auswertung nach dem Stand von Wissenschaft und Technik bestmöglich auszufiltern ist. Für Fälle, in denen das nicht gelingt, ist im Rahmen einer manuellen Sichtung prinzipiell deren unverzügliche Löschung sicherzustellen. Ausnahmen hiervon sind nur eng begrenzt möglich und gesetzlich zu regeln.
7. c) Der Gesetzgeber muss die Überwachungszwecke hinreichend präzise und normenklar festlegen. Dient die strategische Überwachung der Gefahrenerkennung, bedarf es einer substantiellen Beschränkung auf begrenzte und differenzierte schwerwiegende Zwecke. Soweit die Überwachung demgegenüber alleine Regierungsentscheidungen vorbereiten soll, kann das Gesetz sie innerhalb des gesamten Aufgabenspektrums des Bundesnachrichtendienstes zulassen. Dann müssen eine Zweckänderung oder Datenübermittlung an andere Stellen aber prinzipiell ausgeschlossen sein.
8. d) Als Ausgleich für objektivierte Eingriffsschwellen ist die Überwachung in förmlich festgelegte und hinreichend differenzierte Überwachungsmaßnahmen aufzugliedern. Verfahrensregelungen müssen die Ausrichtung der Überwachung auf die insoweit jeweils bestimmten Zwecke hin strukturieren und damit auch kontrollierbar machen. Für die Auswertung der erfassten Daten muss der Gesetzgeber die wesentlichen Rahmenbestimmungen selbst vorgeben. Dazu gehören das Gebot einer unverzüglichen Auswertung, die Geltung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes bei der Auswahl der Suchbegriffe, Regelungen zu eingriffsintensiven Methoden der Datenauswertung und die Beachtung besonderer Diskriminierungsverbote.
9. e) Die Befugnis, Verkehrsdaten im Rahmen der Auslandsüberwachung gesamthaft zu speichern und zu bevorraten, muss hinsichtlich der davon erfassten Datenströme begrenzt bleiben; eine Speicherungsdauer von sechs Monaten darf nicht überschritten werden.
10. f) Eine gezielte Überwachung der Kommunikation bestimmter Personen, etwa anhand von Kennnummern, ist gegenüber Ausländern nicht generell unzulässig. Sie bedarf aber begrenzender Maßgaben, die dem Schutzbedarf der Betroffenen Rechnung tragen. Das Gesetz muss die Gründe und Gesichtspunkte, unter denen strategische Überwachungsmaßnahmen gezielt auf bestimmte Personen gerichtet werden dürfen, jedenfalls in finaler Form näher festlegen. Gegenüber Personen, die als mögliche Verursacher von Gefahren oder in Blick auf gegenüber ihnen zu ergreifende Folgemaßnahmen im unmittelbaren Interesse des Nachrichtendienstes stehen, hat der Gesetzgeber insoweit einen eigenen Schutzmechanismus vorzusehen.
11. g) Daneben gelten besondere Anforderungen für den Schutz von Berufs‑ und Personengruppen, deren Kommunikation eine gesteigerte Vertraulichkeit verlangt. Ein gezieltes Eindringen in solche schutzwürdigen Vertraulichkeitsbeziehungen, etwa von Rechtsanwälten oder Journalisten, kann nicht schon allein damit gerechtfertigt werden, dass die angestrebten Informationen nachrichtendienstlich nützlich sind. Eine gezielte Überwachung dieser Personengruppen ist vielmehr an qualifizierte Eingriffsschwellen zu binden. Wird die Erfassung von besonders schutzwürdigen Vertraulichkeitsbeziehungen erst im Rahmen der Auswertung bemerkt, bedarf es zusätzlich einer Abwägung, ob die entsprechende Kommunikation ausgewertet und genutzt werden darf. Für die Frage der Schutzwürdigkeit kommt es auf die sich aus den Grundrechten des Grundgesetzes ergebenden Wertentscheidungen an.
12. h) Weiterhin muss der Gesetzgeber dem Kernbereich privater Lebensgestaltung Rechnung tragen. Eine Auswertung ist unverzüglich zu unterbrechen, sobald erkennbar wird, dass eine Überwachung in den Kernbereich persönlicher Lebensgestaltung eindringt; schon bei Zweifeln darf die Maßnahme grundsätzlich nur in Form von Aufzeichnungen fortgesetzt werden, die vor ihrer Auswertung von einer unabhängigen Stelle zu sichten sind. Erkenntnisse aus dem höchstpersönlichen Lebensbereich dürfen nicht verwertet werden und sind unverzüglich zu löschen.
13. i) Zu den Verhältnismäßigkeitsanforderungen gehört schließlich die Vorgabe von Löschungspflichten. Der Gesetzgeber hat durch hinreichend eng getaktete Prüfpflichten sicherzustellen, dass Daten nicht ohne Rechtfertigung gespeichert bleiben. Die zentralen Schritte der Datenlöschung sind, soweit für eine unabhängige Kontrolle sinnvoll und erforderlich, zu protokollieren.
14. Nicht hinreichend begrenzt ausgestaltet sind auch die angegriffenen Regelungen zur Übermittlung von Erkenntnissen der Auslandsüberwachung an andere Stellen.
15. Die Übermittlung personenbezogener Daten aus der strategischen Überwachung an andere Stellen begründet einen eigenen Grundrechtseingriff und bedarf – entsprechend ständiger Rechtsprechung – einer eigenen normenklaren und hinreichend bestimmten Rechtsgrundlage.
16. a) Da die Datenerhebung im Rahmen der strategischen Überwachung keine anlassbezogenen Eingriffsschwellen voraussetzt, ist sicherzustellen, dass entsprechende Schwellen stattdessen für die Übermittlung der daraus gewonnenen Erkenntnisse gelten. Verhältnismäßig ist eine Übermittlung danach nur, wenn die zu übermittelnden personenbezogenen Daten mit vergleichbar schwerwiegenden Mitteln neu erhoben werden dürften („hypothetische Datenneuerhebung“). Dies setzt als Ziel der Übermittlung den Schutz besonders gewichtiger Rechtsgüter sowie bereits hinreichend konkretisierte Erkenntnisse voraus – so wie es etwa auch für die Durchführung einer Wohnraumüberwachung erforderlich wäre. Die Übermittlung verlangt eine eigene Prüfung und förmliche Entscheidung des Bundesnachrichtendienstes und bedarf der Protokollierung unter Nennung der einschlägigen Rechtsgrundlage.
17. b) Demgegenüber ist die Übermittlung personenbezogener Daten unmittelbar an die Bundesregierung ohne weiteres zulässig, soweit sie ausschließlich der politischen Information und Vorbereitung von Regierungsentscheidungen dient. Eine Weiterleitung durch die Bundesregierung an andere Stellen kommt nur unter den genannten allgemeinen Übermittlungsvoraussetzungen in Betracht. Soweit eine Überwachungsmaßnahme unabhängig von einem Ziel der Gefahrenfrüherkennung von vornherein ausschließlich mit dem Ziel der politischen Information der Bundesregierung gerechtfertigt wurde, ist eine Weiterleitung prinzipiell ausgeschlossen und nur in eng begrenzten Sonderfällen möglich.
18. c) Soweit Daten an ausländische Stellen übermittelt werden, muss der Gesetzgeber zusätzlich eine Vergewisserung über den rechtsstaatlichen Umgang mit den Daten auf Empfängerseite vorschreiben. Sie betrifft sowohl die Wahrung datenschutzrechtlicher Anforderungen als auch die Einhaltung elementarer menschenrechtlicher Grundsätze. Gibt es Anhaltspunkte, dass eine von der Übermittlung betroffene Person dadurch spezifisch gefährdet sein könnte, bedarf es insoweit einer auf den einzelnen Übermittlungsanlass bezogenen Prüfung.
19. Die angegriffenen Übermittlungsvorschriften in § 24 BNDG sowie die hiermit in Bezug genommenen Vorschriften des Bundesverfassungsschutzgesetzes genügen diesen Anforderungen durchgehend nicht.
20. Auch die Vorschriften zu den Kooperationen genügen den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht.
21. Als völkerrechtsfreundliche und auf internationale Zusammenarbeit angelegte Ordnung ist das Grundgesetz für Kooperationen mit ausländischen Diensten offen. Es verlangt aber klare gesetzliche Regelungen, die sicherstellen, dass die grundrechtlichen Grenzen durch das Miteinander und den Austausch der Nachrichtendienste nicht überspielt werden. Die gesetzlichen Regelungen müssen daher insbesondere einen Austausch von Erkenntnissen aus auf Deutschland bezogenen Überwachungsmaßnahmen ausländischer Dienste unterbinden. Ein solcher „Ringtausch“ ist verfassungsrechtlich verboten. Zudem muss die Verantwortung des Bundesnachrichtendienstes für die von ihm erhobenen und ausgewerteten Daten im Kern gewahrt bleiben. Auch folgt aus der Schutzdimension der Grundrechte, dass der deutsche Staat Personen, die im Inland dem Schutz seiner Rechtsordnung unterstehen, vor grundrechtswidrigen Überwachungsmaßnahmen anderer Staaten schützen muss.
22. Für die Datenerhebung und -nutzung im Rahmen von Kooperationen hat der Gesetzgeber die oben dargelegten Anforderungen an die strategische Überwachung zunächst entsprechend zur Geltung zu bringen.
23. Spezifische Anforderungen gelten, wenn der Bundesnachrichtendienst fremdbenannte Suchbegriffe benutzen soll, um damit erzielte Trefferfälle automatisiert an Partnerdienste zu übermitteln. Erforderlich ist dafür zunächst eine wirksame Kontrolle der fremdbenannten Suchbegriffe und der Trefferfälle. Zu diesem Zweck müssen die Suchbegriffe von den Partnerdiensten plausibilisiert werden. Zusätzlich muss der Bundesnachrichtendienst auch in diesem Rahmen den Schutz besonders schutzwürdiger Personengruppen bestmöglich sicherstellen. Schließlich setzt eine automatisierte Übermittlung gehaltvolle Zusagen der Partnerdienste voraus, da sie die Auswertung der Daten in deren Hände legt. Diese Zusagen sind am Schutz der Grundrechte der überwachten Personen auszurichten.

Besondere Anforderungen gelten ferner für die Übermittlung gesamthaft erhobener („unselektierter“) Verkehrsdaten. Hier gibt der Bundesnachrichtendienst die von ihm erhobenen Daten ohne jede Kontrollmöglichkeit aus der Hand. Eine solche Übermittlung von Verkehrsdaten kann daher nicht kontinuierlich und allein final angeleitet erlaubt werden. Sie setzt vielmehr einen qualifizierten Aufklärungsbedarf bezüglich einer spezifisch konkretisierten Gefahrenlage voraus. Die Partner müssen die Löschung der Daten nach spätestens sechs Monaten zusagen.

1. Die angegriffenen Vorschriften genügen schließlich nicht den Anforderungen an eine ausgebaute unabhängige objektivrechtliche Kontrolle.
2. Auskunftsansprüche gegenüber Nachrichtendiensten können so weit beschränkt werden, wie das für eine wirksame Aufgabenwahrnehmung unverzichtbar ist. Von grundsätzlich bestehenden Benachrichtigungspflichten kann der Gesetzgeber in Abwägung mit verfassungsrechtlich geschützten Rechtsgütern Dritter und zur Gewährleistung einer wirksamen Aufgabenwahrnehmung Ausnahmen vorsehen, die auf das unbedingt Erforderliche zu beschränken sind. Er darf in Bezug auf Personen im Ausland für Maßnahmen der strategischen Überwachung grundsätzlich von Benachrichtigungspflichten absehen. Damit sind die Anforderungen an die Transparenz staatlichen Handelns und die praktische Möglichkeit, individuellen Rechtsschutz zu erlangen, weit zurückgenommen. Zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit bedarf es im Ausgleich hierfür sowie zur Einhegung der im Wesentlichen allein final strukturierten Befugnisse einer ausgebauten unabhängigen objektivrechtlichen Kontrolle. Sie ist als kontinuierliche Rechtskontrolle auszugestalten, die einen umfassenden Kontrollzugriff ermöglicht.
3. Die Kontrolle hat damit zwei Funktionen zu erfüllen: Zum einen muss sie das Rechtsschutzdefizit ausgleichen, das durch die faktisch sehr begrenzten individuellen Rechtsschutzmöglichkeiten, insbesondere wegen des Verzichts auf Benachrichtigungspflichten, besteht. Zum anderen hat sie als Ausgleich für die im Wesentlichen nur finale Anleitung der Überwachungsbefugnisse die gebotene verfahrensmäßige Strukturierung der Handhabung dieser Befugnisse abzusichern. Dabei ist einerseits eine mit abschließenden Entscheidungsbefugnissen verbundene gerichtsähnliche Kontrolle sicherzustellen, der die wesentlichen Verfahrensschritte der strategischen Überwachung – zum Teil auch ex ante – unterliegen, sowie anderseits eine administrative Kontrolle, die eigeninitiativ stichprobenmäßig den gesamten Prozess der Überwachung auf seine Rechtmäßigkeit prüfen kann.
4. Zu gewährleisten ist eine Kontrolle in institutioneller Eigenständigkeit. Hierzu gehören ein eigenes Budget, eine eigene Personalhoheit sowie Verfahrensautonomie. Die Kontrollorgane sind personell wie sächlich so auszustatten, dass sie ihre Aufgaben wirksam wahrnehmen können. Inhaltlich müssen sie gegenüber dem Bundesnachrichtendienst alle für eine effektive Kontrolle erforderlichen Befugnisse haben. Dabei ist dafür Sorge zu tragen, dass die Kontrolle nicht durch die „Third Party Rule“ behindert wird. Zwischen den mit der objektivrechtlichen Kontrolle betrauten Kontrollinstanzen untereinander muss ein offener und unmittelbarer Austausch gewährleistet sein. Auch ist eine Möglichkeit vorzusehen, Beanstandungen gegenüber der Behördenleitung und erforderlichenfalls der Leitung des aufsichtführenden Bundeskanzleramts vorzutragen sowie Kritik in abstrakter, die Geheimhaltung gewährleistender Weise letztlich auch an das Parlament und damit an die Öffentlichkeit heranzutragen.

VII. Da die Befugnisse für die Sicherung der politischen Handlungsfähigkeit der Bundesregierung erhebliche Bedeutung haben und grundsätzlich in einer Weise ausgestaltet werden können, die mit den Grundrechten vereinbar ist, hat das Bundesverfassungsgericht angeordnet, dass die beanstandeten Vorschriften trotz ihrer Verfassungswidrigkeit vorläufig, längstens aber bis zum 31. Dezember 2021, fortgelten.

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Die Kläger sind islamische Dachverbände in der Rechtsform des eingetragenen Vereins. Ihre Mitglieder sind Moscheegemeinden sowie islamische Verbände und Vereine. Ihre Klagen mit dem Ziel, das Land Nordrhein-Westfalen zu verpflichten, an den öffentlichen Schulen islamischen Religionsunterricht einzurichten, sind in den Vorinstanzen erfolglos geblieben. Nach Auffassung des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen sind die Kläger keine Religionsgemeinschaften im Sinne des Grundgesetzes, weil sie keine Lehrautorität in religiösen Fragen wahrnähmen. Lehrmeinungen des Gelehrtenrats des Klägers zu 1. hätten nur empfehlenden Charakter. Beide Kläger äußerten sich nicht in zentralen Konfliktfragen des Islam in Deutschland wie dem Verhältnis von Grundgesetz und Scharia, der Stellung der Frauen und der religiösen Toleranz.

Auf die Nichtzulassungsbeschwerden hat das Bundesverwaltungsgericht in Leipzig das Berufungsurteil aufgehoben und die Sache erneut an das Berufungsgericht zurückverwiesen, weil das Oberverwaltungsgericht die verwaltungsprozessrechtliche Bindung an die tragenden rechtlichen Erwägungen des ersten in dieser Sache ergangenen Revisionsurteils des Bundesverwaltungsgerichts aus dem Jahr 2005 nicht hinreichend beachtet hat (BVerwG, Urteil vom 23. Februar 2005 – 6 C 2.04 – BVerwGE 123, 49).

Religionsgemeinschaften haben nach Art. 7 Abs. 3 Sätze 1 und 2 des Grundgesetzes einen Anspruch darauf, dass der Schulträger nach ihren Glaubensgrundsätzen Religionsunterricht als ordentliches Lehrfach an öffentlichen Schulen einrichtet. Das Bundesverwaltungsgericht hat in dem ersten Revisionsurteil entschieden, dass Dachverbände wie die Kläger Religionsgemeinschaften sind, wenn sie u.a. über Kompetenz und Autorität in Fragen der religiösen Lehre verfügen. Dies betrifft die Glaubensinhalte des religiösen Bekenntnisses, die sich daraus ergebenden Verhaltensanforderungen für die religiös Verantwortlichen und die Gläubigen sowie die Ausübung des Kults. Lehrautorität setzt voraus, dass sie mit einer gewissen Kontinuität ausgeübt wird, und die Lehrmeinungen Gewicht haben, sodass sich die religiös Verantwortlichen und Gläubigen daran orientieren. Ein verbindliches Lehramt ist nicht erforderlich; dessen Einrichtung hängt vom Selbstverständnis der Religionsgemeinschaft  ab. Auch einer Religionsgemeinschaft steht der Anspruch nach Art. 7 Abs. 3 Sätze 1 und 2 des Grundgesetzes nur zu, wenn sie Gewähr bietet, die Verfassungsordnung des Grundgesetzes, insbesondere die Grundrechte und die freiheitliche Verfassung des Staatskirchenrechts, zu respektieren. 

Das Oberverwaltungsgericht hat diese bindenden Maßgaben nicht beachtet, weil es die Eigenschaft als Religionsgemeinschaft von einem verbindlichen Lehramt in religiösen Fragen und der Abgabe von Stellungnahmen in Fragen des Verhältnisses von Staat und Religion abhängig gemacht hat. Der zweite Gesichtspunkt betrifft die Respektierung der Verfassungsordnung durch eine bestehende Religionsgemeinschaft. Das Oberverwaltungsgericht wird die Tätigkeit der Kläger in Fragen der religiösen Lehre und deren Bedeutung für religiös Verantwortliche und Gläubige weiter aufzuklären haben. Stellt es fest, dass die Kläger über Lehrautorität verfügen und auch die weiteren Voraussetzungen für eine Religionsgemeinschaft erfüllt sind, wird es der Frage der Respektierung der Verfassungsordnung nachzugehen haben.

Beschluss vom 20. Dezember 2018 – BVerwG 6 B 94.18 –

Vorinstanzen:

OVG Münster, 19 A 997/02 – Urteil vom 09. November 2017 –

VG Düsseldorf, 1 K 10519/98 – Urteil vom 02. November 2001 –

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Das Grundgesetz begründet weder explizit spezifische Oppositions(fraktions)rechte, noch lässt sich ein Gebot der Schaffung solcher Rechte aus dem Grundgesetz ableiten. Dies hat der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts mit heute verkündetem Urteil entschieden. Zwar enthält das Grundgesetz einen durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts konkretisierten allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsatz effektiver Opposition. Dieser Grundsatz umfasst jedoch kein Gebot spezifischer Oppositionsfraktionsrechte. Unabhängig davon ist die Einführung spezifischer Oppositionsfraktionsrechte mit der Gleichheit der Abgeordneten und ihrer Zusammenschlüsse nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG unvereinbar. Einer Absenkung der grundgesetzlich vorgegebenen Quoren für die Ausübung parlamentarischer Minderheitenrechte steht die bewusste Entscheidung des Verfassungsgebers entgegen.

Sachverhalt:

Gegenstand des Organstreitverfahrens sind auf verschiedenen Normebenen angesiedelte Minderheiten- und Oppositionsrechte im Deutschen Bundestag, die von der Fraktion DIE LINKE im Deutschen Bundestag (Antragstellerin) überwiegend beschränkt auf die 18. Wahlperiode eingefordert werden. Bezüglich der Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Pressemitteilung Nr. 83/2015 vom 12. November 2015 verwiesen.

Wesentliche Erwägungen des Senats:

1. Die Anträge sind überwiegend zulässig.
2. a) Mit ihren Anträgen zu 1 und zu 2 wendet sich die Antragstellerin einerseits gegen die Ablehnung des jeweiligen Gesetzentwurfs durch den Deutschen Bundestag (Antragsgegner), andererseits gegen die Nichtzuweisung der in dem abgelehnten Gesetzentwurf enthaltenen Rechte. Da die nach inhaltlicher Befassung erfolgende Ablehnung eines Gesetzentwurfs als qualifizierte Unterlassung dem als Maßnahme zu wertenden Erlass eines Gesetzes gleichsteht, stellt sie einen zulässigen Angriffsgegenstand im Organstreitverfahren dar.

Mit ihrem Antrag zu 3 greift die Antragstellerin den Beschluss über die Einführung des § 126a GO‑BT an, welcher eine rechtserhebliche Maßnahme darstellt. Zudem begehrt sie die Zuweisung weitergehender Rechte, macht also wiederum ein qualifiziertes Unterlassen geltend.

1. b) Der Geltendmachung von Rechten des Deutschen Bundestags im Wege der Prozessstandschaft durch die Antragstellerin steht nicht entgegen, dass der Deutsche Bundestag zugleich Antragsgegner ist. Sinn und Zweck der Prozessstandschaft liegen darin, der Parlamentsminderheit die Befugnis zur Geltendmachung der Rechte des Bundestages auch gegen die die Bundesregierung politisch stützende Parlamentsmehrheit zu geben.
2. c) Der Antrag zu 2 ist unzulässig, soweit er sich auf die Änderung des Gesetzes über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschem Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union (EUZBBG), des Stabilisierungsmechanismusgesetzes (StabMechG) und einzelner Teile des ESM-Finanzierungsgesetzes (ESMFinG) bezieht.
3. Soweit die Anträge zulässig sind, sind sie unbegründet.
4. a) Der Antragsgegner ist nicht verpflichtet, seine Kontrollfunktion durch Einräumung der von der Antragstellerin begehrten Oppositionsrechte auf Verfassungsebene zu effektuieren.
5. aa) Das Grundgesetz enthält einen durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts konkretisierten allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsatz effektiver Opposition. Der verfassungsrechtliche Schutz der Opposition wurzelt im Demokratieprinzip. Aus dem Mehrheitsprinzip und den parlamentarischen Minderheitenrechten folgen der Respekt vor der Sachentscheidung der parlamentarischen Mehrheit und die Gewährleistung einer realistischen Chance der parlamentarischen Minderheit, zur Mehrheit zu werden. Dahinter steht die Idee eines offenen Wettbewerbs der unterschiedlichen politischen Kräfte, welcher namentlich voraussetzt, dass die Opposition nicht behindert wird. Demgemäß ist die Bildung und Ausübung einer organisierten politischen Opposition konstitutiv für die freiheitliche demokratische Grundordnung.

Der im Rechtsstaatsprinzip verankerte Grundsatz der Gewaltenteilung hat den Bedingungen des parlamentarischen Regierungssystems Rechnung zu tragen, wie sie durch das Grundgesetz und die politische Praxis ausgestaltet werden. Weil danach die Bildung einer stabilen Mehrheit für die Wahl einer handlungsfähigen Regierung und deren fortlaufende Unterstützung unerlässlich ist, stellen die Abgeordneten und Fraktionen, die nicht die Regierung tragen, die natürlichen Gegenspieler von Regierung und regierungstragender Mehrheit dar. Damit die Opposition ihre parlamentarische Kontrollfunktion erfüllen kann, müssen die im Grundgesetz vorgesehenen Minderheitenrechte auf Wirksamkeit hin ausgelegt werden. Es gilt der Grundsatz effektiver Opposition. Sie darf bei der Ausübung ihrer Kontrollbefugnisse nicht auf das Wohlwollen der Parlamentsmehrheit angewiesen sein. Denn die Kontrollbefugnisse sind der parlamentarischen Opposition nicht nur in ihrem eigenen Interesse, sondern in erster Linie im Interesse des demokratischen, gewaltengegliederten Staates – nämlich zur öffentlichen Kontrolle der von der Mehrheit gestützten Regierung und ihrer Exekutivorgane – in die Hand gegeben. Der Grundsatz der Gewaltenteilung im parlamentarischen Regierungssystem gewährleistet daher die praktische Ausübbarkeit der parlamentarischen Kontrolle gerade auch durch die parlamentarische Opposition.

Die zentrale Rolle der parlamentarischen Opposition bei der Ausübung der parlamentarischen Kontrollfunktion spiegelt sich auch im verfassungsrechtlichen Rechtsschutzsystem wider: Zum einen besteht ein parlamentarisches Minderheitenrecht hinsichtlich der abstrakten Normenkontrolle aus der Mitte des Bundestages. Zum anderen sind subjektive Rechtsstellungen im innerparlamentarischen Bereich über die Antragsberechtigung im Wege des Organstreitverfahrens durchsetzbar. Darüber hinaus eröffnet die Möglichkeit einer prozessstandschaftlichen Geltendmachung der Rechte des Bundestages der organisierten parlamentarischen Minderheit als dem Gegenspieler der Regierungsmehrheit ein effektives Eintreten für die parlamentarische Kontrollfunktion.

Das individuelle Recht zum – sowohl strukturellen als auch situativen – parlamentarischen Opponieren gegen die politische Linie von Regierung und regierungstragender Mehrheit gründet in der in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG garantierten Freiheit und Gleichheit der Abgeordneten, die als Vertreter des ganzen Volkes an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen sind. Diese Freiheit wird durch die nach Art. 46 GG gewährleistete Indemnität und Immunität und das Zeugnisverweigerungsrecht eines jeden Abgeordneten nach Art. 47 GG abgesichert und ist gerade für die Opposition von besonderer Bedeutung.

1. bb) Das Grundgesetz begründet jedoch weder explizit spezifische Oppositions(fraktions)rechte, noch lässt sich ein Gebot der Schaffung solcher Rechte aus dem Grundgesetz ableiten. Vielmehr vollzieht sich die Ausgestaltung von Rechten der parlamentarischen Opposition innerhalb der Ordnung des Grundgesetzes über die Rechte qualifizierter parlamentarischer Minderheiten. Die Qualifizierung der mit diesen besonderen Rechten ausgestatteten Minderheiten besteht in der Erreichung eines bestimmten Quorums an Mitgliedern des Bundestages. In keiner grundgesetzlichen Bestimmung wird eine bestimmte Anzahl an Fraktionen mit besonderen Rechten ausgestattet. Das Grundgesetz hat sich demnach dafür entschieden, die Ausübbarkeit parlamentarischer Minderheitenrechte nicht auf oppositionelle Akteure – wie etwa die Oppositionsfraktionen – zu beschränken, sondern die parlamentarischen Minderheitenrechte Abgeordneten, die bestimmte Quoren erfüllen, ohne Ansehung ihrer Zusammensetzung zur Verfügung zu stellen.
2. cc) Einer Einführung spezifischer Oppositionsfraktionsrechte steht zudem Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG entgegen. Allein den Oppositionsfraktionen zur Verfügung stehende Rechte stellen eine nicht zu rechtfertigende Durchbrechung des Grundsatzes der Gleichheit der Abgeordneten und ihrer Zusammenschlüsse dar. Jeder Abgeordnete ist berufen, an der Arbeit des Bundestages, seinen Verhandlungen und Entscheidungen teilzunehmen. Dies gilt namentlich für die Kontrollfunktion des Parlaments gegenüber der Regierung. Demzufolge ist auch den Abgeordneten, die strukturell die Regierung stützen, die Möglichkeit eines Opponierens im Einzelfall eröffnet. Diese Maßstäbe gelten auch für Fraktionen, deren Rechtsstellung ebenfalls in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG begründet ist.

Eine Durchbrechung des Grundsatzes der Gleichheit der Abgeordneten und ihrer Zusammenschlüsse ist nur bei Vorliegen besonderer Gründe verfassungsrechtlich gerechtfertigt, die ihrerseits durch die Verfassung legitimiert und von einem Gewicht sein müssen, das der Gleichheit der Abgeordneten die Waage halten kann.

Ein durchgreifender Rechtfertigungsgrund für die in der Zuweisung spezifischer Oppositionsrechte liegende Bevorzugung der oppositionellen gegenüber den die Regierung tragenden Abgeordneten und ihrer jeweiligen Zusammenschlüsse ist vorliegend weder vorgetragen noch ersichtlich. Insbesondere vermag die faktische Kontrollzurückhaltung der strukturell die Regierung stützenden Abgeordneten ihren Ausschluss von der Wahrnehmung bestimmter Minderheitenrechte nicht zu rechtfertigen. Das Bundesverfassungsgericht hat bereits mehrfach betont, dass sich die quorengebundenen parlamentarischen Minderheitenrechte durch jede sich situativ bildende Minderheit ausüben lassen – ohne Ansehung ihrer Zusammensetzung und ihres Zustandekommens und ohne Rücksicht auf Partei- oder Fraktionszugehörigkeit der mitwirkenden Abgeordneten. Auch der Hinweis auf besondere Funktionen der parlamentarischen Opposition vermag die von der Antragstellerin begehrte Ungleichbehandlung nicht zu rechtfertigen. Durch die Einführung spezifischer Oppositionsrechte würde den die Regierung tragenden Abgeordneten signalisiert, bei der Erfüllung der parlamentarischen Kontrollfunktion von untergeordneter Bedeutung zu sein. Hierdurch würde die durch die die Regierung tragenden Abgeordneten ausgeübte interne Kontrolle der Regierung aus der Mitte des Parlaments zusätzlich geschwächt.

1. dd) Auch eine Absenkung der grundgesetzlichen Quoren im Wege einer – in Bezug auf die Gleichheit aller Abgeordneten neutralen – Auslegung mit Blick auf die praktische Ausübbarkeit parlamentarischer Minderheitenrechte in Zeiten, in denen die erforderlichen Quoren von der parlamentarischen Opposition nicht erreicht werden, ist nicht möglich. Aufgrund des expliziten Wortlauts der Grundgesetzbestimmungen ist der Weg für eine Auslegung im Sinne einer teleologischen Reduktion der Quoren verstellt; für Analogieschlüsse fehlt es bereits an einer analogiefähigen Norm.

Auch von einem „Verfassungswandel“ ist vorliegend nicht auszugehen. Seit der ersten Legislaturperiode bestand die Möglichkeit großer Koalitionen im Bundestag mit der Konsequenz, dass für Fraktionen, die nicht die Regierung tragen, bestimmte Quoren nicht erfüllbar sind. Diese Möglichkeit hat sich mehrfach realisiert. Die tatsächlichen Verhältnisse sind somit stabil.

Das Spannungsverhältnis zwischen den grundgesetzlichen Quoren für die Ausübung von Minderheitenrechten und dem allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsatz effektiver Opposition lässt sich auch nicht mit der umstrittenen Rechtsfigur verfassungswidrigen Verfassungsrechts auflösen. Das Grundgesetz kann nur als Einheit begriffen werden. Daraus folgt, dass auf der Ebene der Verfassung selbst ranghöhere und rangniedere Normen in dem Sinne, dass sie aneinander gemessen werden könnten, grundsätzlich nicht denkbar sind. Die Sonderkonstellation der Ewigkeitsklausel (Art. 79 Abs. 3 GG) ist hier nicht einschlägig. Insofern liegen bereits keine Änderungen des Grundgesetzes vor, die sich in irgendeiner Weise negativ auf die parlamentarische Opposition auswirken könnten.

Auch aus dem allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsatz effektiver Opposition ergibt sich keine Notwendigkeit einer Absenkung der grundgesetzlichen Quoren für die Ausübung der parlamentarischen Minderheitenrechte. Die in den Text der Verfassung aufgenommenen Quoren stellen vielmehr die vom Verfassungsgeber und vom verfassungsändernden Gesetzgeber gewollte Konkretisierung des Grundsatzes dar. Die Entstehungsgeschichte der Grundgesetzbestimmungen über an Quoren gebundene parlamentarische Minderheitenrechte lässt insbesondere keine Anhaltspunkte für eine Regelungslücke erkennen. Der Verfassungsgeber hat den Belang des Minderheitenschutzes auf der einen Seite und die Gefahr des Missbrauchs von Minderheitenrechten auf der anderen Seite erkannt und gegeneinander abgewogen. Er hat auch die Konsequenzen seiner Quorenbestimmungen gesehen und billigend in Kauf genommen.

Eine andere Bewertung ist schließlich auch nicht durch den Umstand geboten, dass der Verfassungsgeber eine Entwicklung zum Vielparteienparlament nicht in Betracht gezogen hätte. Vor dem Erfahrungs- und Erwartungshorizont des Verfassungsgebers von 1949 waren Reichs- und Bundestag gerade durch eine – bis heute nie wieder erreichte – Vielzahl an im Parlament vertretenen Parteien gekennzeichnet. Auch hat der verfassungsändernde Gesetzgeber mit dem sukzessiven Anstieg der Parteienzahl im Parlament keine andere Grundentscheidung getroffen, weder nach 1983 mit dem Anstieg von vier auf fünf noch nach 1990 mit dem Anstieg auf sechs Parteien. Die im Zuge der Einführung des Minderheitenrechts zur Subsidiaritätsklage erfolgte punktuelle Absenkung des Drittel-Quorums auf ein Viertel-Quorum für die Antragsberechtigung der abstrakten Normenkontrolle im Jahr 2008 stellt keine abweichende Grundentscheidung dar.

1. b) Der Antragsgegner ist ebenfalls nicht verpflichtet, seine Kontrollfunktion durch Einräumung der von der Antragstellerin begehrten Oppositionsrechte auf der Ebene des einfachen Rechts zu effektuieren.

Die grundgesetzlich konkret geregelten Quoren stehen einer verfassungsrechtlichen Pflicht im Wege, entsprechende weitergehende Oppositionsrechte lediglich einfachgesetzlich vorzusehen. Im Übrigen – dies betrifft die begehrten Änderungen einzelner Bestimmungen des ESMFinG und des Integrationsverantwortungsgesetzes – stellt die eingeforderte einfachgesetzliche Einfügung spezifischer Oppositionsrechte eine verfassungsrechtlich nicht zu rechtfertigende Beeinträchtigung der Gleichheit der Abgeordneten und ihrer Zusammenschlüsse nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG dar (vergleiche oben).

1. c) Der Antragsgegner ist auch nicht verpflichtet, die von der Antragstellerin begehrten Oppositionsrechte auf Ebene der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages einzuführen.

Soweit sich im Hinblick auf § 126a Abs. 1 Nr. 1 bis 8 GO‑BT das im Antrag zu 3 zum Ausdruck kommende Begehren mit demjenigen der Anträge zu 1 und 2 überschneidet, ist entsprechend auch der Antrag zu 3 unbegründet. Im Übrigen stellt die Erweiterung des Kreises der Berechtigten um die Oppositionsfraktionen jeweils ein spezifisches Oppositionsrecht und damit eine nicht gerechtfertigte Beeinträchtigung der Gleichheit der Fraktionen aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG dar (vergleiche oben).

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Das Bundesverwaltungsgericht in Leipzig hat nach mündlichen Verhandlungen am 16./17. März 2016 in insgesamt 18 Revisionsverfahren entschieden, dass der Rundfunkbeitrag für private Haushalte verfassungsgemäß erhoben wird.

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