Beschluss vom 17. September 2019 – 2 BvE 2/18 – Ordnungsgeld gegen Bundestagsabgeordnete

Wendet sich ein Antragsteller im Organstreitverfahren gegen die durch den Sitzungspräsidenten des Bundestages verhängten parlamentarischen Ordnungsmaßnahmen Ordnungsruf, Ordnungsgeld und Sitzungsausschluss, so ist vor Anrufung des Bundesverfassungsgerichts zunächst erfolglos das von der Geschäftsordnung des Bundestages vorgesehene Einspruchsverfahren durchzuführen. Dies hat der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts mit heute veröffentlichtem Beschluss entschieden und einen entsprechenden Antrag eines Bundestagsabgeordneten als unzulässig verworfen. Zur Begründung hat der Senat angeführt, dass das Rechtsschutzbedürfnis für ein Organstreitverfahren fehlen kann, wenn ein Antragsteller völlig untätig geblieben ist, obwohl er in der Lage gewesen wäre, die gerügte Rechtsverletzung durch eigenes Handeln rechtzeitig zu vermeiden. Zwar soll einem Antragsteller nicht unter pauschalem Hinweis auf allgemeine politische Handlungsalternativen der Zugang zu einem verfassungsgerichtlichen Verfahren abgeschnitten werden. Von derartigen diffusen Handlungsmöglichkeiten sind aber diejenigen Handlungsoptionen abzugrenzen, die nicht politisch, sondern normativ vorgesehen sind, gerade um ein Verfassungsrechtsverhältnis erst zu konkretisieren, zu gestalten und gegebenenfalls zu klären.

Sachverhalt:

Nach der konstituierenden Sitzung des 19. Deutschen Bundestages fand in dessen 19. Sitzung am 14. März 2018 nach ausführlichen Erläuterungen des Wahlverfahrens durch den Bundestagspräsidenten die Wahl der Bundeskanzlerin als erster Tagesordnungspunkt statt. Die Bundeskanzlerin erhielt die erforderliche Mehrheit und leistete anschließend ihren Amtseid. Unmittelbar im Anschluss daran äußerte der Bundestagspräsident (Antragsgegner): „Bevor ich die Sitzung unterbreche, muss ich noch folgenden Sachverhalt ansprechen: Der Abgeordnete Petr Bystron hat in der Wahlkabine den von ihm ausgefüllten Stimmzettel samt seinem Wahlausweis fotografiert und dieses Foto veröffentlicht. Er hat damit bewusst gegen den Grundsatz der Geheimhaltung der Wahl verstoßen. Herr Abgeordneter Bystron, wegen dieser schwerwiegenden Verletzung der Ordnung und Würde des Bundestages verhänge ich gegen Sie gemäß § 37 unserer Geschäftsordnung ein Ordnungsgeld in Höhe von 1 000 Euro.“

Nach den eigenen Ausführungen des Antragstellers in seiner Antragsschrift hatte er in der Wahlkabine seinen Abgeordnetenausweis und seinen angekreuzten Stimmzettel fotografiert und über seinen Twitter-Account veröffentlicht, versehen mit der Überschrift: „Nicht meine Kanzlerin“. Die Stimmabgabe wurde ungeachtet der Ordnungsmaßnahme nicht für ungültig erklärt. Der Antragsteller legte keinen Einspruch gegen die Ordnungsmaßnahme ein. Mit Schreiben vom 21. März 2018 erklärte die Verwaltung des Deutschen Bundestages gegenüber dem Antragsteller in Höhe von 1.000 Euro die Aufrechnung mit der ihm zustehenden Abgeordnetenentschädigung.

Wesentliche Erwägungen des Senats:

1. Der Antrag auf die Feststellung, dass der Antragsgegner die Rechte des Antragstellers aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG durch die Verhängung des Ordnungsgeldes verletzt hat, ist unzulässig. Dem Antragsteller fehlt das im Organstreitverfahren erforderliche Rechtsschutzbedürfnis. Auch im Organstreitverfahren ist das Rechtsschutzbedürfnis des Organs grundsätzlich Voraussetzung für die Sachentscheidung. Das Organstreitverfahren ist eine kontradiktorische Parteistreitigkeit mit Antragsteller und Antragsgegner. Es dient maßgeblich der gegenseitigen Abgrenzung der Kompetenzen von Verfassungsorganen oder ihren Teilen in einem Verfassungsrechtsverhältnis. Das Rechtsschutzbedürfnis ist gegeben, wenn und solange über die Rechtsverletzung zwischen den Beteiligten Streit besteht. Das auf Seiten des Antragstellers erforderliche Rechtsschutzbedürfnis ist jedoch nicht in jedem Fall schon damit dargetan, dass der Antragsteller die Verletzung oder unmittelbare Gefährdung eigener oder der Rechte und Pflichten des Organs, dem er angehört, im Einzelnen darlegt. Das Bundesverfassungsgericht hat auf einen ihm angetragenen Organstreit hin nicht darüber zu befinden, ob dem Antragsteller zur Verfolgung seines Prozesszieles außerhalb der gewählten Verfahrensart andere gleichwertige verfassungsrechtliche Wege offen gestanden hätten oder noch offenstehen. Umso weniger darf es einen Antragsteller auf den Weg rein politischen Agierens verweisen, der dem Organstreit verfassungsrechtlich und prozessual nicht gleichwertig ist. Demgegenüber bestanden seit jeher Zweifel am Rechtsschutzbedürfnis für ein Organstreitverfahren, wenn ein Antragsteller völlig untätig geblieben ist, obwohl er in der Lage gewesen wäre, die nunmehr gerügte Rechtsverletzung durch eigenes Handeln rechtzeitig zu vermeiden; demgemäß wurde verlangt, dass ein Antragsteller die ihm möglichen Schritte unternimmt, um seinem Ziel zur Durchsetzung zu verhelfen. Zwar soll einem Antragsteller nicht unter pauschalem Hinweis auf allgemeine politische Handlungsalternativen der Zugang zu einem verfassungsgerichtlichen Verfahren abgeschnitten werden. Von derartigen diffusen Handlungsmöglichkeiten sind aber diejenigen Handlungsoptionen abzugrenzen, die nicht politisch, sondern normativ vorgesehen sind, gerade um ein Verfassungsrechtsverhältnis erst zu konkretisieren, zu gestalten und gegebenenfalls zu klären.
2. Nach diesen Maßstäben ist von einem Antragsteller zu verlangen, gegen die durch den Sitzungspräsidenten verhängten parlamentarischen Ordnungsmaßnahmen Ordnungsruf, Ordnungsgeld und Sitzungsausschluss vor Anrufung des Bundesverfassungsgerichts zunächst erfolglos das von der Geschäftsordnung vorgesehene Einspruchsverfahren durchzuführen. Denn das insofern vorgesehene Prozedere ist mit allgemeinen politischen Handlungsalternativen nicht vergleichbar.
3. a) Soweit es um Abgeordnete geht, ist verfassungsrechtliche Grundlage der Ordnungsgewalt die durch Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG eingeräumte Geschäftsordnungsautonomie, die das Parlament berechtigt, zur Aufrechterhaltung der Ordnung in den Sitzungen Regeln aufzustellen. Diese Geschäftsordnungsautonomie soll das geordnete Funktionieren des Parlaments im Staats- und Verfassungsleben sichern. Ihr Regelungsbereich bezieht sich auf die inneren Angelegenheiten des Parlaments, insbesondere dessen Organisation, Verfahren und Disziplin. Originärer Träger beziehungsweise Inhaber der Ordnungsgewalt ist der Bundestag in der Gesamtheit seiner Mitglieder. Das kommt auch in § 39 GOBT zum Ausdruck, wonach das Plenum und nicht der Präsident über Einsprüche gegen Ordnungsmaßnahmen entscheidet. Die Ausübung seiner Ordnungsgewalt hat der Bundestag auf den sitzungsleitenden Präsidenten übertragen (§ 7 Abs. 1 Satz 2 GOBT), der sie in den Plenarsitzungen nach Maßgabe der Ordnungsbestimmungen der §§ 36 bis 41 GOBT in eigener Verantwortung und unabhängig wahrnimmt.

Der Einspruch wird als Rechtsbehelf verstanden. Er hat keine aufschiebende Wirkung. Allgemein gilt, dass dem Einspruch der Charakter eines Antrags auf Abhilfe an die „nächsthöhere Instanz“ zugeschrieben wird, mit dem der betroffene Abgeordnete eine Überprüfung der gegen ihn ergangenen Ordnungsmaßnahme durch den Bundestag, den Inhaber der Ordnungsgewalt, erreichen will. Dies hebt den Einspruch von anderen, außerhalb eines solchen ausdrücklichen Regelungssystems stehenden politisch-parlamentarischen Handlungsmöglichkeiten ab.

1. b) Die seitens des Antragstellers wie auch in Teilen des Schrifttums vertretene Auffassung, der Einspruch sei mangels gegenüber dem Parlament bestehender Entlastungs- und Kontrollfunktion als Rechtsbehelf verzichtbar, überzeugt nicht. Eine Entlastung des etwaig nachfolgenden verfassungsgerichtlichen Verfahrens kommt dem Einspruch aufgrund seiner niedrigen Erfolgsquote in der Tat nicht zu. Jedoch geht es hier um eine normative Betrachtung des Einspruchs als vom parlamentarischen Binnenrecht vorgesehenes Element der Konfrontation mit dem Zweck der jedenfalls möglichen Aufklärung eines Verfassungsrechtsverhältnisses.

Gleiches gilt für die dem Einspruch vereinzelt abgesprochene Kontroll- und Selbstreinigungsfunktion. Von den Fällen nachträglicher Verhängung von Ordnungsmaßnahmen abgesehen, wird die entsprechende Entscheidung des Sitzungspräsidenten in der Regel, so wie auch im vorliegenden Verfahren, zeitlich kurzfristig und in der Aktualität der konkreten Situation getroffen werden. Über den Einspruch wird hingegen am nächsten Plenarsitzungstag entschieden. Allein schon aufgrund dieses „retardierenden Moments“ gibt die Formalisierung des Einspruchsverfahrens Gelegenheit zur parlamentarischen Reflexion und eröffnet eine Kontrollmöglichkeit.

1. c) Zu berücksichtigen ist ferner, dass das Einspruchserfordernis im Spannungsverhältnis von Parlament und Abgeordneten beziehungsweise von Geschäftsordnungsautonomie und Abgeordnetenrechten eine wesentliche legitimatorische Funktion erfüllt. Die durch den Bundestagspräsidenten wahrgenommene Ordnungs- und Disziplinargewalt ist Bestandteil der dem Parlament durch Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleisteten Geschäftsordnungsautonomie. Träger und Inhaber dieser Ordnungsgewalt ist mithin das Plenum des Deutschen Bundestages. Der Sitzungspräsident übt sie jedoch kraft Übertragung durch das Parlament und nach den Bestimmungen der Geschäftsordnung in eigener Verantwortung und unabhängig aus. Es handelt sich also um eine Delegation, die Begründung einer neuen, eigenständigen Zuständigkeit des Delegatars. Dem entspricht es, dass der Abgeordnete, der von einem Ordnungsruf, einem Sitzungsausschluss oder der Verhängung von Ordnungsgeld betroffen ist, gemäß § 39 GOBT Einspruch zum Bundestag erheben kann. Dass das Plenum des Bundestages über den Einspruch entscheidet, ist Ausdruck des Umstandes, dass es weiterhin Träger der Ordnungsgewalt bleibt. Diese gehört zu den traditionellen Bereichen der Geschäftsordnungsautonomie und steht dem Bundestagspräsidenten als sitzungsbezogene Kompetenz gerade nicht in vollem Umfang originär zu, sondern ist, jedenfalls was die Mitglieder des Bundestages anbelangt, durch das Parlament „in seine Hände gelegt“. Dem entspricht, dass das Plenum in seiner Entscheidungsbefugnis nicht eingeschränkt ist; es ist an die vorgängige Entscheidung des Bundestagspräsidenten nicht gebunden. Die Entscheidung über den Einspruch stellt sich damit als die originäre Plenumsentscheidung und wesentliches Element des Meinungsbildungs- und Diskursprozesses im Parlament dar.
2. d) Für die auch verfassungsprozessuale Relevanz des Einspruchsverfahrens spricht schließlich die Bedeutung des von sämtlichen einspruchsfähigen Ordnungsmaßnahmen geschützten Guts, nämlich Ordnung und Würde des Bundestages. Mit diesen unbestimmten Rechtsbegriffen sind Konzepte in Bezug genommen, die offen sind für gesellschaftliche Entwicklungen und deren Spiegelung im parlamentarischen Raum und als Ausdruck eines sich wandelnden Selbstverständnisses des Bundestages durchaus einem dynamischen Verständnis unterliegen können. Umso dringender ist es dann jedoch geboten, das gesamte Parlament mit der Frage zu befassen, ob der Bundestagspräsident als mit der Ordnungsgewalt betrauter Delegatar der Geschäftsordnungsautonomie die treffende Wertung des gültigen parlamentarischen Willensbildungsprozesses vollzogen hat.

Von einem Abgeordneten kann daher erwartet werden, gegen formelle Ordnungsmaßnahmen das von der Geschäftsordnung vorgesehene statthafte Einspruchsverfahren anzustrengen und erst nach dessen Erfolglosigkeit um verfassungsgerichtlichen Rechtsschutz nachzusuchen. Nur so kann der innerparlamentarische Willensbildungs- und Diskursprozess durchlaufen und abgeschlossen werden. Dies dient somit zugleich einer verfahrensrechtlichen Eröffnung und Stärkung des parlamentarischen Reflektionsraums: Das im parlamentarischen Verfahren nach Art. 42 GG gewährleistete Maß an Öffentlichkeit der Auseinandersetzung und Entscheidungssuche eröffnet Möglichkeiten eines Ausgleichs widerstreitender Interessen und trägt zu einer Willensbildung der Abgeordneten bei, die sie in die Lage versetzt, die Verantwortung für ihre Entscheidung zu übernehmen. Streit über das parlamentarische Selbstverständnis gehört in erster Linie in den Binnenraum des Parlaments, sofern dieser regelhafte Mechanismen zur Konsensbildung und Dissensbewältigung bereithält. Dies ist mit dem System der Ordnungsmaßnahmen der §§ 36 ff. GOBT und dem nachgelagerten Einspruchsverfahren des § 39 GOBT der Fall.

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Einem Ausländer, dem bestandskräftig subsidiärer Schutz zuerkannt worden ist, fehlt auch nach der Aussetzung des Familiennachzuges für diesen Personenkreis das Rechtsschutzbedürfnis für eine auf die zusätzliche Feststellung der Voraussetzungen eines nationalen Abschiebungsverbotes gerichtete Klage. Dies hat das Bundesverwaltungsgericht in Leipzig heute auf eine von den Klägern im Dezember 2017 erhobene Sprungrevision entschieden.

Die Kläger, eine Mutter und ihr Sohn, sind eritreische Staatsangehörige. Der Ehemann der Klägerin war vom Nationaldienst in Eritrea desertiert. Das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge erkannte den Klägern subsidiären Schutz zu. Im Übrigen lehnte es ihre Asylanträge ab. Von Feststellungen zu Abschiebungsverboten sah es ab. Das Verwaltungsgericht hat die auf die Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft, hilfsweise auf die Feststellung eines nationalen Abschiebungsverbotes gerichtete Klage abgewiesen. Zwar habe der Klägerin im Zeitpunkt des Verlassens ihres Heimatlandes jederzeit die außergerichtliche und willkürliche Inhaftierung durch den eritreischen Staat gedroht, die ihr auch im Falle einer Rückkehr nach Eritrea drohe. Eine solche Inhaftierung knüpfe indes nicht an einen Verfolgungsgrund an, insbesondere nicht an eine ihr zugeschriebene politische Überzeugung oder an die Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe. Die Beklagte sei auch nicht verpflichtet, das Vorliegen eines nationalen Abschiebungsverbots bezüglich Eritreas festzustellen.

Das Bundesverwaltungsgericht hat die Sprungrevision zurückgewiesen. Das Verwaltungsgericht hat die von ihm zur Verfolgungslage und -motivation festgestellten Tatsachen für das Bundesverwaltungsgericht bindend ohne Verstoß gegen Bundesrecht dahin bewertet, dass die drohenden Maßnahmen nicht an einen Verfolgungsgrund anknüpfen. Revisionsgerichtlich nicht zu beanstanden ist unter anderem die Würdigung der Vorinstanz, es sei unter Gewichtung und Abwägung aller festgestellten Umstände und ihrer Bedeutung nicht beachtlich wahrscheinlich, dass der eritreische Staat sämtlichen Deserteuren und Verweigerern des Nationaldienstes sowie deren Familienangehörigen ohne weitere Anhaltspunkte eine gegnerische politische Überzeugung zuschreibe und sie deswegen zu bestrafen suche. Die ihr als Ehefrau eines Deserteurs drohende Inhaftierung erfolgt nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts auch nicht wegen Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe, etwa der Familie eines Deserteurs.

Soweit die Klägerin hilfsweise die Verpflichtung der beklagten Bundesrepublik begehrt, in Bezug auf ihre Person ein nationales Abschiebungsverbot nach § 60 Abs. 5 des Aufenthaltsgesetzes (AufenthG) i.V.m. Art. 3 der Europäischen Menschenrechtskonvention festzustellen, fehlt der Klage das erforderliche Rechtsschutzinteresse. Eine entsprechende Feststellung könnte ihre Rechtsstellung im Hinblick auf die bestandskräftige Zuerkennung subsidiären Schutzes nicht verbessern, weil sie ihr keinen rechtlichen oder tatsächlichen Vorteil verschaffte. Die zusätzliche Feststellung eines nationalen Abschiebungsverbotes eröffnete insbesondere ihrem Ehemann nicht die Möglichkeit eines Familiennachzuges. § 104 Abs. 13 Satz 1 AufenthG, der derzeit den Familiennachzug zu subsidiär Schutzberechtigten, denen eine Aufenthaltserlaubnis nach § 25 Abs. 2 Satz 1 Alt. 2 AufenthG erteilt worden ist, grundsätzlich ausschließt, sperrt im Ergebnis auch den Familiennachzug zu Inhabern einer im Einzelfall etwa zusätzlich zu erteilenden Aufenthaltserlaubnis nach § 25 Abs. 3 AufenthG.

Urteil vom 19. April 2018 – BVerwG 1 C 29.17 –

Vorinstanz:

VG Berlin, 28 K 166.17 A – Urteil vom 01. September 2017 –

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Beschluss vom 10. Oktober 2017
2 BvE 6/16

Hält ein Abgeordneter seine an die Bundesregierung gerichtete parlamentarische Frage für unrichtig beantwortet, muss er diese vor Einleitung des Organstreitverfahrens mit der (mutmaßlichen) Unrichtigkeit der Antwort konfrontieren und ihr so die Möglichkeit geben, die Sach- und Rechtslage zu prüfen und ihre Antwort gegebenenfalls zu berichtigen oder zu ergänzen. Anderenfalls fehlt es am Rechtsschutzbedürfnis. Dies hat der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts mit heute veröffentlichtem Beschluss entschieden und damit den im Organstreitverfahren gestellten Antrag einer Abgeordneten des Deutschen Bundestags verworfen. Diese hatte die Feststellung begehrt, dass die Bundesregierung ihre Anfrage im Zusammenhang mit den Vorfällen in der Silvesternacht 2015/2016 falsch oder nur unzureichend beantwortet und sie dadurch in ihren Rechten aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 und Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG verletzt hat.

Sachverhalt:

Im Rahmen der Aufklärung der Vorfälle in der Silvesternacht 2015/2016 im Bereich des Kölner Doms und des Hauptbahnhofs richtete die Antragstellerin im März 2016 die schriftliche Frage an die Bundesregierung, ob beim Bundesministerium des Innern in den ersten Tagen des Jahres 2016 aus Nordrhein-Westfalen eine Meldung über elf auf einem Bahnhofsvorplatz begangene sexuelle Übergriffe zum Nachteil junger Frauen eingegangen sei. Die Bundesregierung verneinte dies, wies in der Antwort allerdings darauf hin, dass die fehlenden Angaben in der Frage zum Zeitpunkt und zum Ereignisort die Recherchen erschwert hätten. Im Oktober 2016 hat der Untersuchungsausschuss „Silvesternacht 2015“ des Landtages Nordrhein-Westfalen den Bundesminister des Innern unter anderem zur Rolle der Bundespolizei in der Kölner Silvesternacht 2015/2016 und zu den Meldungen aus dem Land Nordrhein-Westfalen befragt. Dabei ging der Bundesminister des Innern auf die vom Land Nordrhein-Westfalen am 1. Januar 2016 auch an das Bundesministerium des Innern versandten Meldungen über die Ereignisse ein. Vor diesem Hintergrund ist die Antragstellerin der Auffassung, dass ihre schriftliche Frage im März 2016 falsch oder unzureichend beantwortet worden sei und begehrt im Organstreitverfahren die Feststellung, dass die Bundesregierung sie dadurch in ihren Rechten aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG in Verbindung mit Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG verletzt habe.

Wesentliche Erwägungen des Senats:

1. Im Organstreitverfahren ist das Rechtsschutzbedürfnis gegeben, wenn und solange über die Rechtsverletzung zwischen den Beteiligten Streit besteht. Allerdings muss der Konflikt, dessen Bereinigung der Antragsteller im kontradiktorischen Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht begehrt, zuvor für den Antragsgegner erkennbar geworden sein. Bei (vermeintlich oder tatsächlich) unrichtig beantworteten parlamentarischen Fragen trifft den Antragsteller daher eine Konfrontationsobliegenheit. Er muss der Bundesregierung durch den Hinweis auf die (mutmaßliche) Unrichtigkeit der Antwort die Möglichkeit geben, die Sach- und Rechtslage zu prüfen und ihre Antwort gegebenenfalls zu berichtigen oder zu ergänzen.
2. Im vorliegenden Fall fehlt der Antragstellerin das Rechtschutzbedürfnis, da sie nicht näher darlegt, worin sich die Kontroverse um die Richtigkeit der Antwort manifestiert. Sie hat vor Einleitung des Organstreitverfahrens nicht von der naheliegenden Möglichkeit Gebrauch gemacht, die Bundesregierung zu einer Klarstellung aufzufordern, ob diese an der Antwort auf ihre schriftliche Frage festhält oder sich die Darstellung des Bundesministers des Innern zu eigen macht. Dabei hätte eine Nachfrage auch deshalb nahegelegen, weil die Bundesregierung ihre Antwort inhaltlich mit einem Vorbehalt versehen hat. Jedenfalls wäre es der Antragstellerin ohne Weiteres möglich gewesen, das hinter ihrer Frage stehende Informationsinteresse erneut zum Gegenstand einer klarstellenden Nachfrage zu machen und damit zu klären, ob eine Kontroverse zwischen ihr und der Bundesregierung angesichts der späteren Äußerungen des Bundesministers des Innern im Untersuchungsausschuss überhaupt besteht.

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