Mit heute veröffentlichtem Beschluss hat die 3. Kammer des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts eine Verfassungsbeschwerde der Alternative für Deutschland (AfD) – Landesverband Sachsen – nicht zur Entscheidung angenommen, mit der diese sich gegen die teilweise Nichtzulassung ihrer Landesliste zur Landtagswahl in Sachsen am 1. September 2019 gewandt hat. Der Antrag war nicht den gesetzlichen Anforderungen entsprechend begründet. Insbesondere waren nicht alle für die verfassungsrechtliche Prüfung der vorgetragenen Rügen erforderlichen Unterlagen vorgelegt. Außerdem fehlt es an einer ausreichenden Auseinandersetzung mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu den mit der Verfassungsbeschwerde aufgeworfenen Fragen. Vor allem unterbleibt eine Erörterung des Grundsatzes, dass subjektiver Wahlrechtsschutz bei Landtagswahlen durch die Länder gewährt wird.

Sachverhalt:

Die Beschwerdeführerin hat nach der von ihr in Bezug genommenen Medieninformation 17/2019 der Sächsischen Landeswahlleiterin vom 8. Juli 2019 im Februar und März 2019 zwei Landesparteitage durchgeführt, bei denen jeweils über die Aufstellung ihrer Landesliste zur Wahl zum Siebten Sächsischen Landtag am 1. September 2019 entschieden wurde. Die Beschwerdeführerin gab nach der Medieninformation am 18. Juni 2019 zwei Landeslisten und zwei Niederschriften über die Landesparteitage ab und wurde noch im Abgabetermin auf diesbezügliche rechtliche Bedenken hingewiesen. Am Folgetag wurde sie ausweislich der Medieninformation mit einem Mängelschreiben der Landeswahlleiterin auf Problempunkte hinsichtlich der Landesparteitage hingewiesen und aufgefordert, behebbare Mängel bis zum Ablauf der Einreichungsfrist zu beseitigen. Daraufhin wurden von ihr weitere Unterlagen eingereicht. Am 5. Juli 2019 beschloss der Landeswahlausschuss, die Kandidaten auf den Plätzen 19 bis 61 der Landesliste der Beschwerdeführerin zu streichen. Als Begründung wird in der Medieninformation ausgeführt, dass die notwendige Chancengleichheit aller Bewerberinnen und Bewerber aufgrund eines Wechsels im Verfahren der Kandidatenaufstellung von der Einzel- zur Blockwahl ab Listenposition 31 nicht gegeben gewesen sei. Außerdem habe es sich bei den beiden Landesparteitagen nicht um eine einheitliche Aufstellungsversammlung gehandelt, wofür die fehlende Personenidentität der im Wahlgesetz vorgesehenen maßgeblichen Personen gesprochen habe. Im Ergebnis hätten nach Auffassung des Landeswahlausschusses die zwingenden Voraussetzungen des § 21 des Sächsischen Wahlgesetzes zur Aufstellung von Parteibewerbern nicht vorgelegen.

Wesentliche Erwägungen der Kammer:

Die Verfassungsbeschwerde ist unzulässig. Sie genügt jedenfalls nicht den Anforderungen an die Begründung einer Verfassungsbeschwerde gemäß § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BverfGG. Nach diesen Vorschriften muss derart substantiiert vorgetragen werden, dass eine Entscheidung darüber, ob der geltend gemachte Verfassungsverstoß zumindest möglich erscheint, ohne Rückgriff auf die Akten des Ausgangsverfahrens allein aufgrund der Beschwerdeschrift und der ihr beigefügten Anlagen möglich ist. Der angegriffene Hoheitsakt sowie alle zu seinem Verständnis notwendigen Unterlagen müssen in Ablichtung vorgelegt oder zumindest ihrem Inhalt nach so dargestellt werden, dass eine verantwortbare verfassungsrechtliche Beurteilung ohne weitere Ermittlungen möglich ist. Zudem muss deutlich werden, inwieweit durch die angegriffene Maßnahme das bezeichnete Grundrecht verletzt sein soll. Liegt zu den aufgeworfenen Verfassungsfragen Rechtsprechung bereits vor, so ist der behauptete Grundrechtsverstoß in Auseinandersetzung mit den vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Maßstäben zu begründen. Gemessen daran sind die gerügten Verfassungsverstöße nicht hinreichend substantiiert dargelegt.

1. Es erscheint bereits zweifelhaft, ob die Beschwerdeführerin den dem Verfahren zugrundeliegenden Sachverhalt derart dargestellt hat, dass die Möglichkeit des Vorliegens der von ihr behaupteten Grundrechtsverletzungen ohne die Beiziehung der Akten des Landeswahlausschusses festgestellt werden kann. Die Beschwerdeführerin beschränkt sich zur Darstellung des Sachverhalts im Wesentlichen darauf, auf die vorgelegte Medieninformation Bezug zu nehmen und deren Darstellung des Ablaufs der Parteitage und des weiteren Verfahrens zu zitieren. Aus dieser Medieninformation kann schon das dem Verfahren zugrundeliegende tatsächliche Geschehen nicht detailliert nachvollzogen werden. Außerdem trägt die Beschwerdeführerin nicht zu der Frage vor, ob und in welcher Form sie ein Verfahren vor dem Verfassungsgerichtshof des Freistaates Sachsen betreibt oder betrieben hat. Da aber nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts die Länder den subjektivrechtlichen Schutz des Wahlrechts bei politischen Wahlen in ihrem Verfassungsraum grundsätzlich allein und abschließend gewährleisten, hätte es eines dahingehenden Vortrags bedurft, um überprüfen zu können, ob der sich aus § 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG ergebende Grundsatz der Subsidiarität vorliegend anwendbar ist und gegebenenfalls beachtet wurde.
2. Jedenfalls hat die Beschwerdeführerin nicht alle für die verfassungsrechtliche Prüfung der von ihr vorgetragenen Rügen erforderlichen Unterlagen (insbesondere Niederschriften über die Landesparteitage, Mängelschreiben der Landeswahlleiterin) vorgelegt.
3. Außerdem setzt sich die Beschwerdeführerin nicht ausreichend mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu den mit der Verfassungsbeschwerde aufgeworfenen Verfassungsfragen angesichts der getrennten Verfassungsräume von Bund und Ländern auseinander. Danach gewährleisten der die Länder den subjektivrechtlichen Schutz des Wahlrechts bei den Wahlen zu ihren Parlamenten grundsätzlich allein und abschließend. Die Beschwerdeführerin greift die Entscheidung des Landeswahlausschusses nur inhaltlich an und führt aus, dass eine Verletzung ihres Rechts auf Chancengleichheit der Parteien aus Art. 3 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 21 Abs. 1 GG auf der Hand liege. Sie hätte aber darüber hinaus näher darauf eingehen müssen, inwieweit sie sich im vorliegenden Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht überhaupt auf eine Verletzung ihres Rechts auf Chancengleichheit aus Art. 3 Abs. 1 berufen kann oder ob dem entsprechend der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts die getrennten Verfassungsräume von Bund und Ländern entgegenstehen.

Auch die gerügte Verletzung des Rechts aus Art. 2 Abs. 1 GG wird nicht hinreichend substantiiert dargelegt. Die Beschwerdeführerin setzt sich auch insoweit schon nicht damit auseinander, ob mit Blick auf den grundsätzlich abschließenden subjektivrechtlichen Schutz des Wahlrechts durch die Länder in ihrem Verfassungsraum eine solche Verletzung vor dem Bundesverfassungsgericht überhaupt gerügt werden kann. Außerdem wird nicht dargelegt, inwieweit Art. 2 Abs. 1 GG überhaupt in seinem Anwendungsbereich betroffen sein soll.

Schließlich setzt die Beschwerdeführerin sich mit Blick auf die vorgetragene Verletzung ihres Rechts aus Art. 19 Abs. 4 GG ebenfalls nicht hinreichend mit den vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Maßstäben auseinander. Es hätte diesbezüglich jedenfalls einer Auseinandersetzung mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bedurft, dass in Wahlsachen die Sicherung der Effektivität des Rechtsschutzes den Landesverfassungsgerichten überlassen ist, die ihrerseits an Art. 19 Abs. 4 GG gebunden sind. Zudem zeigt die Beschwerdeführerin auch nicht in ausreichendem Umfang auf, weshalb von Verfassungs wegen die Pflicht bestehen soll, über das (nachträgliche) Wahlprüfungsverfahren auch einen vorgelagerten Rechtsschutz zu gewähren. Sie regt zwar eine Änderung der Rechtsprechung zur Vorrangigkeit des nachgelagerten Wahlprüfungsverfahrens an. Dass dies aber auch verfassungsrechtlich geboten ist, lässt sich ihrem Vortrag nur unzureichend entnehmen.

Der Beitrag Erfolglose Verfassungsbeschwerde gegen Entscheidung des sächsischen Landeswahlausschusses erschien zuerst auf DR. MICHAEL KIRCHHOFF Rechtsanwalt Steuerberater Potsdam und Berlin.

Der Freistaat Sachsen hat zum 1. Januar 2008 die Angleichung der Ostbesoldung an das Westniveau für Beamte der Besoldungsgruppen bis A 9 vollzogen, während die abgesenkte Ostbesoldung für die Besoldungsgruppen ab A 10 aufwärts erst zum 1. Januar 2010 auslief. Darüber hinaus wurde im Jahr 2008 für die Beamten der Besoldungsgruppen A 10 aufwärts die Übertragung des Tarifergebnisses um vier Monate hinausgeschoben. Die verzögerte Angleichung der Besoldung und Versorgung an das Westniveau für die Besoldungsgruppen ab A 10 aufwärts und die verzögerte Übertragung der Tarifergebnisse durch die Besoldungsanpassung 2008 sind mit Art 33 Abs. 5 GG und Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar. Dies hat der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts mit heute veröffentlichtem Beschluss entschieden. Insbesondere fehlt es hinsichtlich beider Maßnahmen an einem sachlichen Grund für die Benachteiligung der Beamten der Besoldungsgruppen A 10 aufwärts gegenüber den Beamten bis zur Besoldungsgruppe A 9. Der Gesetzgeber ist verpflichtet, spätestens bis zum 1. Juli 2018 für die Jahre 2008 und 2009 eine verfassungskonforme Neuregelung zu treffen.

Sachverhalt:

Der Freistaat Sachsen hat zum 1. Januar 2008 die Angleichung der Ostbesoldung an das Westniveau für Beamtinnen und Beamte der Besoldungsgruppen bis A 9 vollzogen. Für die Besoldungsgruppen ab A 10 aufwärts lief die abgesenkte Ostbesoldung dagegen erst zum 1. Januar 2010 aus. Zur Verhinderung der Situation, dass ein Beamter der Besoldungsgruppe A 10 geringere Dienst- oder Versorgungsbezüge als ein vergleichbarer Beamter der Besoldungsgruppe A 9 erhielt, wurde der Unterschiedsbetrag zwischen der Besoldung nach Besoldungsgruppe A 9 (West) und der Besoldung nach Besoldungsgruppe A 10 (Ost) zuzüglich eines Betrages in Höhe von 10 EUR als Zulage gewährt. Sofern ein Beamter der Besoldungsgruppe A 10 gleich hohe oder geringfügig höhere Bezüge hatte als ein vergleichbarer Beamter der Besoldungsgruppe A 9, wurde die Zulage nicht gewährt. Zusätzlich zu dem um zwei Jahre späteren Auslaufen der Ostbesoldung wurde für alle Besoldungsgruppen ab A 10 aufwärts die Besoldungsanpassung 2008 um 2,9 % um vier Monate hinausgeschoben.

Die Beschwerdeführer sind beziehungsweise waren Polizeioberkommissare der Besoldungsgruppe A 10 im Freistaat Sachsen. Beide erhielten die abgesenkten Bezüge der Ostbesoldung. Für den zum 31. Dezember 2007 in den Ruhestand getretenen Beschwerdeführer in dem Verfahren 2 BvR 905/14 setzte sich die Absenkung in dessen Versorgungsbezügen fort. Darüber hinaus betraf beide Beschwerdeführer die Verzögerung der Besoldungsanpassung im Jahr 2008 um vier Monate. Nach erfolglosen Widersprüchen blieben auch die auf volle Besoldung beziehungsweise Versorgung gerichteten Klagen beider Beschwerdeführer in allen drei Instanzen erfolglos. Mit ihren Verfassungsbeschwerden rügen die Beschwerdeführer eine Verletzung ihrer Rechte aus Art. 3 Abs. 1 und Art. 33 Abs. 5 GG.

Wesentliche Erwägungen des Senats:

1. Zu den das Beamtenverhältnis bestimmenden hergebrachten Grundsätzen zählen unter anderem das Alimentations-, das Leistungs- sowie das Laufbahnprinzip und damit eng zusammenhängend das Abstandsgebot.
2. a) Das Alimentationsprinzip verpflichtet den Dienstherrn, den Beamten und seine Familie lebenslang angemessen zu alimentieren und ihm nach seinem Dienstrang, nach der mit seinem Amt verbundenen Verantwortung und nach der Bedeutung des Berufsbeamtentums für die Allgemeinheit entsprechend der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und des allgemeinen Lebensstandards einen angemessenen Lebensunterhalt zu gewähren. Allein die Finanzlage der öffentlichen Haushalte oder das Ziel der Haushaltskonsolidierung vermögen den Grundsatz der amtsangemessenen Alimentierung nicht einzuschränken. Andernfalls liefe die Schutzfunktion des Art. 33 Abs. 5 GG ins Leere.
3. b) Das Leistungsprinzip bezeichnet in seinem Kern das Prinzip der Bestenauslese (Art. 33 Abs. 2 GG). Es betrifft nicht nur den erstmaligen Zugang zu einem öffentlichen Amt beim Eintritt in das Beamtenverhältnis, sondern beinhaltet auch die Anerkennung und rechtliche Absicherung des Beförderungserfolges, den der Beamte bei der Bestenauslese aufgrund von Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung erlangt hat.
4. c) Nach dem Laufbahnprinzip bestehen für die Einstellung und das berufliche Fortkommen des Beamten, Richters oder Soldaten Laufbahnen mit jeweils typisierten Mindestanforderungen. Die Organisation der öffentlichen Verwaltung stellt darauf ab, dass in den höher besoldeten Ämtern die für den Dienstherrn wertvolleren Leistungen erbracht werden. Deshalb muss im Hinblick auf das Leistungs- und das Laufbahnprinzip mit der organisationsrechtlichen Gliederung der Ämter eine Staffelung der Gehälter einhergehen.
5. d) Auch das Abstandsgebot stellt einen eigenständigen hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums dar, der allerdings in enger Anbindung zum Alimentationsprinzip und zum Leistungsgrundsatz steht. Es untersagt dem Gesetzgeber, ungeachtet seines weiten Gestaltungsspielraums bei der Ausgestaltung des Besoldungsrechts, den Abstand zwischen verschiedenen Besoldungsgruppen dauerhaft einzuebnen. Die „amts“angemessene Besoldung ist damit eine notwendigerweise abgestufte Besoldung. Da bestehende Abstände zwischen den Besoldungsgruppen Ausdruck der den Ämtern durch den Gesetzgeber zugeschriebenen Wertigkeiten sind, dürfen sie nicht infolge von Einzelmaßnahmen – etwa die zeitversetzte und/oder gestufte Inkraftsetzung von Besoldungserhöhungen für Angehörige bestimmter Besoldungsgruppen – nach und nach eingeebnet werden. Es besteht ein Verbot schleichender Abschmelzung bestehender Abstände, solange der Gesetzgeber nicht in dokumentierter Art und Weise von seiner Befugnis zur Neueinschätzung der Ämterwertigkeit und Neustrukturierung des Besoldungsgefüges Gebrauch macht.
6. Die Regelung der Bezüge ist auch an den Gleichheitssatz gebunden. Danach sind Beamte mit gleichen oder gleichwertigen Ämtern in der Regel gleich zu besolden. Dies gilt jedoch nicht uneingeschränkt. Die Zulässigkeit einer Differenzierung hängt davon ab, ob nach dem Maßstab des Art. 3 Abs. 1 GG ein sachlich gerechtfertigter Grund hierfür vorliegt. Allerdings überprüft das Bundesverfassungsgericht wegen des weiten Spielraums des Gesetzgebers nicht, ob dieser die gerechteste, zweckmäßigste und vernünftigste Lösung gewählt hat. Es kann, sofern nicht von der Verfassung selbst getroffene Wertungen entgegenstehen, nur die Überschreitung äußerster Grenzen beanstanden, jenseits derer sich gesetzliche Vorschriften bei der Abgrenzung von Lebenssachverhalten als evident sachwidrig erweisen.
7. Die Verzögerung der Besoldungsanpassung in Höhe von 2,9 % um vier Monate verletzt die Rechte der Beschwerdeführer aus Art. 33 Abs. 5 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG. Die betroffenen Beamten der Besoldungsgruppen A 10 aufwärts wurden ohne erkennbaren sachlichen Grund im Vergleich zu den Beamten bis zur Besoldungsgruppe A 9, die von der Besoldungsanpassung schon zum 1. Mai 2008 profitiert haben, benachteiligt.
8. a) Der sächsische Besoldungsgesetzgeber kann sich insbesondere nicht darauf berufen, dass eine grundlegende Neuregelung des Besoldungssystems Gegenstand der Gesetzesänderung gewesen und ihm daher ein besonders weiter Gestaltungsspielraum einzuräumen sei. Ausweislich der Gesetzesbegründung sollte die verzögerte Besoldungsanpassung allein der Erzielung von Einsparungen dienen. Mit der Verzögerung einer Besoldungsanpassung hat der Besoldungsgesetzgeber lediglich durch Einzelmaßnahmen den Empfängern ausgewählter Besoldungsgruppen einen „weiteren Beitrag zur haushaltsgemäßen Konsolidierung“ abverlangt.

Die verzögerte Übertragung der Tarifergebnisse im Jahr 2008 für die Besoldungsgruppen ab A 10 aufwärts lässt sich auch nicht als sozialverträglicher Sparbeitrag höherer Besoldungsgruppen rechtfertigen. Zwar erscheint auf den ersten Blick die Begründung nachvollziehbar, dass Empfänger höherer Bezüge von der allgemeinen Teuerung, zu deren Ausgleich die lineare Erhöhung der Besoldung und Versorgung beitragen soll, weniger stark betroffen sind als Empfänger niedriger Bezüge. Allerdings trägt diese Argumentation gerade im vorliegenden Kontext nicht, da die angegriffene Maßnahme nicht ausschließlich Empfänger höherer Bezüge betrifft. Jedenfalls bei den der Besoldungsgruppe A 10 zugehörigen Beamten handelt es sich offensichtlich nicht um Empfänger höherer Bezüge.

Zudem verpflichtet das Alimentationsprinzip den Besoldungsgesetzgeber dazu, sich bei der Bemessung der Besoldung – für alle Beamten – an der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und dem allgemeinen Lebensstandard zu orientieren. Dass allein die Finanzlage der öffentlichen Haushalte oder das Ziel der Haushaltskonsolidierung den Grundsatz der amtsangemessenen Alimentierung nicht einzuschränken vermag, gilt ebenfalls für alle Beamten. Die von Verfassungs wegen geschuldete Alimentierung ist nicht eine dem Umfang nach beliebig variable Größe, die sich einfach nach den „wirtschaftlichen Möglichkeiten“ der öffentlichen Hand oder nach den politischen Dringlichkeitsbewertungen hinsichtlich der verschiedenen vom Staat zu erfüllenden Aufgaben oder nach dem Umfang der Bemühungen um die Verwirklichung des allgemeinen Sozialstaatsprinzips bemessen lässt. Wenn der Besoldungsgesetzgeber für niedrigere Besoldungsgruppen eine Anpassung in bestimmter Höhe als für eine amtsangemessene Alimentation erforderlich erachtet, muss er sich hieran für alle Beamten festhalten lassen, sofern er mit der Differenzierung keine Umgestaltung des Besoldungssystems oder eine Neubewertung von Statusämtern vornimmt.

1. b) Es liegt auch kein Ausnahmefall vor, der die Maßnahme des Besoldungsgesetzgebers verfassungsrechtlich rechtfertigten könnte. Die verzögerte Besoldungsanpassung stellt sich für die Besoldungsgruppen A 10 aufwärts nicht als Teil eines schlüssigen Gesamtkonzepts zur Sanierung des sächsischen Haushalts dar, sondern als einmaliger „Sparbeitrag“. Andere mit Verfassungsrang ausgestattete kollidierende Wertentscheidungen, die zu berücksichtigen wären, sind nicht ersichtlich. Insbesondere können im vorliegenden Zusammenhang keine besonderen sozialen Belange zu einer ausnahmsweisen verfassungsrechtlichen Rechtfertigung der Maßnahme führen.
2. Auch die differenzierte Angleichung an das West-Besoldungsniveau bei Beamten mit einem Amt bis zur Besoldungsgruppe A 9 einerseits und bei Beamten und Richtern mit einem höheren Amt andererseits ist mit dem Grundgesetz unvereinbar.
3. a) Die West-Angleichung als solche kann zwar als Systemwechsel angesehen werden, weil hierin die endgültige Abkehr von einer mit Rücksicht auf die Folgen der Deutschen Einheit über Jahre hinweg bestehenden Differenzierung zu sehen ist. Die Entscheidung für eine differenzierte West-Angleichung betrifft aber die Art und Weise der Gestaltung dieses Systemwechsels und läuft somit auf eine bloße haushalterisch motivierte Einzelmaßnahme hinaus.

Durch die angegriffene Maßnahme wird der Abstand zwischen den Besoldungsgruppen A 9 und A 10 (Ost) eingeebnet. Damit ist das Abstandsgebot beeinträchtigt. Die Abstände zwischen den Besoldungsgruppen A 9 (Ost) und A 10 (Ost) lagen vor der Differenzierung mit Wirkung zum 1. Januar 2008 im Mittel aller einander entsprechenden Stufen bei 223,75 € beziehungsweise bei 10,66 %. Nach der West-Angleichung der Besoldungsgruppe A 9 zum 1. Januar 2008 lagen die Abstände zwischen den Besoldungsgruppen A 9 und A 10 (Ost) im Mittel aller einander entsprechenden Stufen bei 55,88 € beziehungsweise bei 2,36 %. Die gewährte Zulage fällt vor diesem Hintergrund nicht nennenswert ins Gewicht, zumal diese nur gewährt wurde, wenn die Dienstbezüge nach A 10 geringer waren als die Dienstbezüge nach A 9.

1. b) Für diese Beeinträchtigung des Abstandsgebots fehlt es an einer sachlichen Rechtfertigung. Insbesondere lässt sich die Differenzierung nicht durch eine besondere und einmalige Situation am Ende des Transformationsprozesses der Wiederherstellung der deutschen Einheit rechtfertigen. Zwar mögen die Unterschiede in der wirtschaftlichen und finanziellen Leistungsfähigkeit der Länder zum Teil noch immer Ausdruck eines Transformationsprozesses Ostdeutschlands sein. 18 Jahre nach der Wiedervereinigung konnten jedoch diese – ebenso von zahlreichen anderen Entwicklungen beeinflussten – Unterschiede zwischen Ost- und Westdeutschland schon allein aufgrund des Zeitablaufs nicht mehr zur Rechtfertigung von Ungleichbehandlungen der vorliegenden Art herangezogen werden. Entsprechend differenzierende Besoldungsregelungen lassen sich lediglich als Übergangsregelungen hinnehmen, um für eine begrenzte Zeit auf eine außergewöhnliche Situation wie die der Wiedervereinigung zu reagieren. Der sächsische Besoldungsgesetzgeber befand sich beim Übergang der Besoldungsgesetzgebungskompetenz durch die Föderalismusreform zum 1. September 2006 jedoch in einer vergleichbaren Situation wie die Besoldungsgesetzgeber anderer weniger leistungsstarker westdeutscher Länder. Folglich war ihm im Rahmen von Art. 33 Abs. 5 GG auch nur ein vergleichbarer Gestaltungsspielraum eröffnet.

Der Beitrag Verfassungsbeschwerden gegen verzögerte Besoldungsanpassungen für sächsische Beamte der Besoldungsgruppen A 10 aufwärts erfolgreich erschien zuerst auf DR. MICHAEL KIRCHHOFF Rechtsanwalt Steuerberater Potsdam und Berlin.

Der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts hat mit heute veröffentlichtem Beschluss über vier Richtervorlagen zur Beamtenbesoldung entschieden. Der Beschluss knüpft an das Urteil zur Besoldung der Richter und Staatsanwälte (R-Besoldung) vom 5. Mai 2015 an, dessen verfassungsrechtlicher Maßstab auf die A-Besoldung im Wesentlichen übertragbar ist. Die Grundgehaltssätze der Besoldungsgruppe A 10 in Sachsen im Jahr 2011 sind mit Art. 33 Abs. 5 GG unvereinbar. Der Landesgesetzgeber hat verfassungskonforme Regelungen mit Wirkung spätestens vom 1. Juli 2016 an zu treffen. Die Grundgehaltssätze der Besoldungsgruppe A 9 in Nordrhein-Westfalen in den Jahren 2003 und 2004 sowie A 12 und A 13 im Jahr 2003 sind hingegen mit Art. 33 Abs. 5 GG vereinbar, ebenso die Grundgehaltssätze der Besoldungsgruppe A 9 in Niedersachsen im Jahr 2005.

Sachverhalt und Verfahrensgang:

Gegenstand der Entscheidung sind insgesamt vier Verfahren der konkreten Normenkontrolle zur Verfassungsmäßigkeit der A-Besoldung von Beamtinnen und Beamten. Zwei Vorlagen des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen betreffen die Frage, ob die Alimentation nordrhein-westfälischer Beamter der Besoldungsgruppe A 9 in den Jahren 2003 und 2004 (2 BvL 19/09) und der Besoldungsgruppen A 12 und A 13 im Jahr 2003 (2 BvL 20/09) verfassungsgemäß war. Die Vorlage des Verwaltungsgerichts Halle bezieht sich auf die Alimentation von Beamten der Besoldungsgruppe A 10 nach dem sächsischen Besoldungsgesetz im Jahr 2011 (2 BvL 5/13); für die bei der Deutschen Rentenversicherung Mitteldeutschland in Halle beschäftigte Klägerin des Ausgangsverfahrens ist das Besoldungsrecht des Freistaates Sachsen maßgeblich. Gegenstand der Vorlage des Verwaltungsgerichts Braunschweig ist die Frage, ob die Alimentation eines Beamten in der Besoldungsgruppe A 9 in Niedersachsen im Jahr 2005 verfassungsgemäß war (2 BvL 20/14).

Wesentliche Erwägungen des Senats:

1. Der verfassungsrechtliche Maßstab ergibt sich aus Art. 33 Abs. 5 GG.
2. a) Zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums gemäß Art. 33 Abs. 5 GG zählt das Alimentationsprinzip. Der Dienstherr ist verpflichtet, Beamte sowie ihre Familien lebenslang angemessen zu alimentieren und ihnen nach ihrem Dienstrang, nach der mit ihrem Amt verbundenen Verantwortung und nach der Bedeutung des Berufsbeamtentums für die Allgemeinheit entsprechend der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und des allgemeinen Lebensstandards einen angemessenen Lebensunterhalt zu gewähren. Bei der praktischen Umsetzung besitzt der Gesetzgeber einen weiten Entscheidungsspielraum, dem eine zurückhaltende, auf den Maßstab evidenter Sachwidrigkeit beschränkte gerichtliche Kontrolle entspricht. Die materielle Kontrolle beschränkt sich im Ergebnis auf die Frage, ob die Bezüge der Beamten evident unzureichend sind. Ob dies der Fall ist, muss anhand einer Gesamtschau verschiedener Kriterien und unter Berücksichtigung der konkret in Betracht kommenden Vergleichsgruppen geprüft werden.
3. b) Im Rahmen dieser Gesamtschau liegt es nahe, mit Hilfe von aus dem Alimentationsprinzip ableitbaren und volkswirtschaftlich nachvollziehbaren Parametern einen durch Zahlenwerte konkretisierten Orientierungsrahmen zu ermitteln. Hierzu eignen sich fünf Parameter, denen indizielle Bedeutung bei der Ermittlung des verfassungsrechtlich geschuldeten Alimentationsniveaus zukommt. Ist die Mehrheit dieser Parameter erfüllt, besteht eine Vermutung für eine verfassungswidrige Unteralimentation (1. Prüfungsstufe).
4. aa) Ein erster Parameter ist eine deutliche Differenz zwischen der Besoldungsentwicklung und den Tarifergebnissen der Angestellten im öffentlichen Dienst in dem jeweils betroffenen Land oder – bei der Bundesbesoldung – auf Bundesebene. Ein Indiz für eine evidente Missachtung des Alimentationsgebotes liegt in der Regel vor, wenn die Differenz zwischen den Tarifergebnissen und der Besoldungsanpassung mindestens fünf Prozent des Indexwertes der erhöhten Besoldung beträgt. Ausgehend von dem jeweils streitgegenständlichen Zeitabschnitt ist die Betrachtung dabei auf den Zeitraum der zurückliegenden 15 Jahre zu erstrecken.
5. bb) Ein zweiter Parameter ist eine deutliche Abweichung der Besoldungsentwicklung von der Entwicklung des Nominallohnindex im jeweils betroffenen Land. Eine evidente Missachtung des Alimentationsgebotes ist indiziert, wenn die Differenz bei Zugrundelegung eines Zeitraums von 15 Jahren mindestens fünf Prozent des Indexwertes der erhöhten Besoldung beträgt. Verzerrungen infolge der Steuerprogression oder der Belastung mit Sozialabgaben fallen bei dieser relationalen Betrachtung nicht signifikant ins Gewicht und könnten gegebenenfalls im Rahmen der erforderlichen Gesamtbetrachtung berücksichtigt werden.
6. cc) Ein dritter Parameter ist eine deutliche Abweichung der Besoldungsentwicklung von der Entwicklung des Verbraucherpreisindex in dem jeweils betroffenen Land oder – bei der Bundesbesoldung – auf Bundesebene. Bleibt die Besoldungsentwicklung im verfahrensgegenständlichen Zeitabschnitt hinter der Entwicklung des Verbraucherpreisindex in den zurückliegenden 15 Jahren um mindestens fünf Prozent zurück, ist dies ein weiteres Indiz für die evidente Unangemessenheit der Alimentation.
7. dd) Ein vierter Parameter ist der systeminterne Besoldungsvergleich. Aus dem Leistungsgrundsatz in Art. 33 Abs. 2 GG und dem Alimentationsprinzip in Art. 33 Abs. 5 GG folgt ein Abstandsgebot, das es dem Gesetzgeber ungeachtet seines weiten Gestaltungsspielraums untersagt, den Abstand zwischen verschiedenen Besoldungsgruppen dauerhaft einzuebnen. Verfassungsrechtlich bedenklich ist in diesem Lichte auch eine alimentationsbezogene Schlechterstellung höherer Besoldungsgruppen durch eine zeitversetzte und/oder gestufte Inkraftsetzung der Besoldungserhöhung als Ausdruck einer sozialen Staffelung. Ein Verstoß liegt in der Regel vor bei einer Abschmelzung der Abstände zwischen zwei vergleichbaren Besoldungsgruppen um mindestens 10 Prozent in den zurückliegenden fünf Jahren.

Für die Wahrung eines ausreichenden Abstands der Bruttogehälter höherer Besoldungsgruppen zu denen unterer Besoldungsgruppen ist im Übrigen in den Blick zu nehmen, dass die Nettoalimentation in den unteren Besoldungsgruppen ihrerseits einen Mindestabstand zum Grundsicherungsniveau aufweisen muss. Dabei ist zu prüfen, ob ein solcher Mindestabstand zum sozialhilferechtlichen Existenzminimum unterschritten wäre, wenn die Besoldung um weniger als 15 Prozent über dem sozialhilferechtlichen Bedarf läge.

1. ee) Ein fünfter Parameter ist der Quervergleich mit der Besoldung des Bundes und anderer Länder. Zeigt sich eine erhebliche Gehaltsdifferenz im Vergleich zum Durchschnitt der Bezüge der jeweiligen Besoldungsgruppe im Bund oder in den anderen Ländern, spricht dies dafür, dass die Alimentation ihre qualitätssichernde Funktion nicht mehr erfüllt. Wann eine solche Erheblichkeit gegeben ist, kann nicht pauschal beantwortet werden. Liegt das streitgegenständliche jährliche Bruttoeinkommen einschließlich etwaiger Sonderzahlungen 10 Prozent unter dem Durchschnitt des Bundes und anderer Länder im gleichen Zeitraum, ist dies jedenfalls ein weiteres Indiz für eine verfassungswidrige Unteralimentation.
2. c) Wenn drei der oben genannten fünf Parameter erfüllt sind, besteht die Vermutung einer verfassungswidrigen Unteralimentation; diese Vermutung kann im Rahmen einer Gesamtabwägung durch Berücksichtigung weiterer alimentationsrelevanter Kriterien widerlegt oder erhärtet werden (2. Prüfungsstufe).
3. aa) In der Höhe der Alimentation muss sich die besondere Qualität und Verantwortung eines Amtsträgers widerspiegeln. Die Alimentation bildet die Voraussetzung dafür, dass sich der Beamte ganz dem öffentlichen Dienst als Lebensberuf widmen und in rechtlicher und wirtschaftlicher Unabhängigkeit zur Erfüllung der dem Berufsbeamtentum zugewiesenen Aufgabe beitragen kann, im politischen Kräftespiel eine stabile, gesetzestreue Verwaltung zu sichern.
4. bb) Die Amtsangemessenheit der Alimentation ist ferner im Lichte des Niveaus der Beihilfe- und Versorgungsleistungen zu bewerten. Bei einer Auszehrung der allgemeinen Gehaltsbestandteile durch krankheitsbezogene Aufwendungen kann eine Korrektur der Besoldungs- und Versorgungsgesetze verfassungsrechtlich geboten sein. Gleiches gilt, wenn eine Vielzahl zeitlich gestaffelter, für sich genommen verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Einschnitte des Gesetzgebers im Beihilfebereich das für den sonstigen Lebensunterhalt zur Verfügung stehende Einkommen unangemessen reduzieren („Salami-Taktik“). Auch Kürzungen der Altersversorgung können zu einer Unterschreitung der verfassungsrechtlich gebotenen Alimentation führen.
5. cc) Ob die Alimentation einem Amt, das für überdurchschnittlich qualifizierte Kräfte attraktiv sein soll, angemessen ist, zeigt schließlich auch ein Vergleich der Besoldungshöhe mit den durchschnittlichen Bruttoverdiensten sozialversicherungspflichtig Beschäftigter mit vergleichbarer Qualifikation und Verantwortung in der Privatwirtschaft. Die Besonderheiten des Status und des beamtenrechtlichen Besoldungs- und Versorgungssystems dürfen hierbei jedoch nicht außer Acht gelassen werden.
6. d) Ergibt die Gesamtschau, dass die als unzureichend angegriffene Alimentation grundsätzlich als verfassungswidrige Unteralimentation einzustufen ist, bedarf es der Prüfung, ob diese im Ausnahmefall verfassungsrechtlich gerechtfertigt sein kann. Der Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation ist Teil der institutionellen Garantie des Art. 33 Abs. 5 GG. Soweit er mit anderen verfassungsrechtlichen Wertentscheidungen oder Instituten kollidiert, ist er – wie dies auch sonst der Fall ist – entsprechend dem Grundsatz der praktischen Konkordanz im Wege der Abwägung zu einem schonenden Ausgleich zu bringen (3. Prüfungsstufe).

Verfassungsrang hat namentlich das Verbot der Neuverschuldung in Art. 109 Abs. 3 Satz 1 GG („Schuldenbremse“). In den Haushaltsjahren 2011 bis 2019 sind die Haushalte der Länder gemäß Art. 143d Abs. 1 Satz 4 GG so aufzustellen, dass im Haushaltsjahr 2020 die Vorgabe aus Art. 109 Abs. 3 Satz 5 GG – keine strukturelle Nettokreditaufnahme – erfüllt wird. Dieser Vorwirkung hat der Haushaltsgesetzgeber auch bei der Anpassung der Besoldung Rechnung zu tragen.

Allein die Finanzlage der öffentlichen Haushalte oder das Ziel der Haushaltskonsolidierung vermögen den Grundsatz der amtsangemessenen Alimentierung jedoch nicht einzuschränken; andernfalls liefe die Schutzfunktion des Art. 33 Abs. 5 GG ins Leere. Auch das besondere Treueverhältnis verpflichtet Beamte nicht dazu, stärker als andere zur Konsolidierung öffentlicher Haushalte beizutragen. Eine Einschränkung des Grundsatzes der amtsangemessenen Alimentierung aus rein finanziellen Gründen kann zur Bewältigung von Ausnahmesituationen (vgl. Art. 109 Abs. 3 Satz 2 GG) in Ansatz gebracht werden, wenn die betreffende gesetzgeberische Maßnahme ausweislich einer aussagekräftigen Begründung in den Gesetzgebungsmaterialien Teil eines schlüssigen und umfassenden Konzepts der Haushaltskonsolidierung ist.

1. e) Jenseits der verfassungsrechtlich gebotenen Mindestalimentation, wie sie sich aufgrund der oben dargestellten Gesamtabwägung ergibt, genießt die Alimentation des Beamten einen relativen Normbestandsschutz. Kürzungen oder andere Einschnitte können durch solche Gründe sachlich gerechtfertigt werden, die im Bereich des Systems der Beamtenbesoldung liegen. Zu solchen systemimmanenten Gründen können finanzielle Erwägungen zwar hinzutreten; das Bemühen, Ausgaben zu sparen, kann aber nicht als ausreichende Legitimation für eine Kürzung der Besoldung angesehen werden, soweit sie nicht als Teil eines schlüssigen Gesamtkonzepts dem in Art. 109 Abs. 3 GG verankerten Ziel der Haushaltskonsolidierung dient.
2. f) Die Festlegung der Besoldungshöhe durch den Gesetzgeber ist an die Einhaltung prozeduraler Anforderungen geknüpft. Diese Anforderungen treffen ihn insbesondere in Form von Begründungspflichten. Die Ermittlung und Abwägung der berücksichtigten und berücksichtigungsfähigen Bestimmungsfaktoren für den verfassungsrechtlich gebotenen Umfang der Anpassung der Besoldung müssen sich in einer entsprechenden Darlegung und Begründung im Gesetzgebungsverfahren niederschlagen.
3. Hieran gemessen sind die Grundgehaltssätze der Besoldungsgruppe A 10 in Sachsen im Jahr 2011 evident unzureichend.
4. a) Indizien für die evidente Unangemessenheit der Alimentation ergeben sich aus einer Gegenüberstellung der Anpassung der Besoldung mit der Entwicklung der Einkommen der Tarifbeschäftigten im öffentlichen Dienst, des Nominallohn- und des Verbraucherpreisindex in Sachsen. Zwischen 1997 und 2011 blieb die Entwicklung der Besoldung der Beamten um 5,5 Prozent hinter dem Anstieg der Tarifverdienste, um 7,79 Prozent hinter dem Anstieg des Nominallohnindex und um 6,09 Prozent hinter dem Anstieg des Verbraucherpreisindex zurück. Somit besteht eine Vermutung, dass die Grundgehaltssätze der Besoldungsordnung A 10 in Sachsen im Jahr 2011 das Mindestmaß amtsangemessener Alimentation unterschritten haben.
5. b) Im Rahmen einer Gesamtabwägung unter Einbeziehung weiterer alimentationsrelevanter Determinanten erhärtet sich diese Vermutung. Die Ämter in der Besoldungsgruppe A 10 stellen gesteigerte Anforderungen an den beruflichen Werdegang und die Qualifikation ihrer Inhaber. In die Gesamtschau sind auch die spürbaren Einschnitte im Bereich der Beihilfe und der Versorgung einzubeziehen. Schließlich bekräftigen auch Gegenüberstellungen mit Vergleichsgruppen außerhalb des öffentlichen Dienstes die Vermutung einer evidenten Unangemessenheit der Besoldung. Besonders deutlich ist die Diskrepanz im Vergleich zu der Gruppe der Versicherungsfachleute, deren Tätigkeit mit der der Klägerin des Ausgangsverfahrens bei der Deutschen Rentenversicherung vergleichbar ist. Nach den Daten des Statistischen Bundesamtes verdienten in dieser Gruppe nur 2 Prozent weniger als ein Amtsträger der ersten Stufe in der Besoldungsgruppe A 10 und
   11 Prozent weniger als ein Amtsträger der Endstufe.
6. c) Kollidierendes Verfassungsrecht steht dem Befund der evidenten Unangemessenheit der Besoldung nicht entgegen. Wesentliche Ursache der Unteralimentation war die Streichung der Sonderzahlung im Jahr 2011, die ausweislich der Gesetzesbegründung ausschließlich fiskalisch motiviert war. Aus der Gesetzesbegründung wird nicht hinreichend deutlich erkennbar, dass diese Maßnahme Teil eines Gesamtkonzepts der Haushaltskonsolidierung und aufgrund einer der in Art. 109 Abs. 3 Satz 2 GG genannten Ausnahmesituationen gerechtfertigt war.
7. Hingegen entsprechen die Grundgehaltssätze der Besoldungsgruppe A 9 in Nordrhein-Westfalen in den Jahren 2003 und 2004 sowie der Besoldungsgruppe A 12 und A 13 im Jahr 2003 den Anforderungen des Art. 33 Abs. 5 GG. Aus keinem der Parameter der ersten Prüfungsstufe ergibt sich ein Indiz für einen Verstoß gegen den absoluten Schutz des Alimentationsprinzips. Das Grundgehalt in der Besoldungsgruppe A 9 in Niedersachsen im Jahr 2005 genügte noch den verfassungsrechtlichen Anforderungen. Zwar indizieren zwei der fünf Parameter der ersten Prüfungsstufe die Unangemessenheit der Alimentation; die Voraussetzungen der weiteren Parameter liegen indes erkennbar nicht vor. In beiden Fällen fehlen sonstige Gründe, die für eine evident unzureichende Besoldung sprechen könnten.

Der Beitrag Bezüge sächsischer Beamter der Besoldungsgruppe A 10 im Jahr 2011 verfassungswidrig erschien zuerst auf DR. MICHAEL KIRCHHOFF Rechtsanwalt Steuerberater Potsdam und Berlin.