Pressemitteilung des Bundesverfassungsgerichts Nr. 61/2020

Beschluss vom 27. Mai 2020 – 1 BvR 1873/13, 1 BvR 2618/13 (Bestandsdatenauskunft II)

Mit heute veröffentlichtem Beschluss hat der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts § 113 des Telekommunikationsgesetzes (TKG) und mehrere Fachgesetze des Bundes, die die manuelle Bestandsdatenauskunft regeln, für verfassungswidrig erklärt. Sie verletzen die beschwerdeführenden Inhaber von Telefon- und Internetanschlüssen in ihren Grundrechten auf informationelle Selbstbestimmung sowie auf Wahrung des Telekommunikationsgeheimnisses (Art. 10 Abs. 1 GG). Die manuelle Bestandsdatenauskunft ermöglicht es Sicherheitsbehörden, von Telekommunikationsunternehmen Auskunft insbesondere über den Anschlussinhaber eines Telefonanschlusses oder einer zu einem bestimmten Zeitpunkt zugewiesenen IP-Adresse zu erlangen. Mitgeteilt werden personenbezogene Daten der Kunden, die im Zusammenhang mit dem Abschluss oder der Durchführung von Verträgen stehen (sogenannte Bestandsdaten). Nicht mitgeteilt werden dagegen Daten, die sich auf die Nutzung von Telekommunikationsdiensten (sogenannte Verkehrsdaten) oder den Inhalt von Kommunikationsvorgängen beziehen.
Die Erteilung einer Auskunft über Bestandsdaten ist grundsätzlich verfassungsrechtlich zulässig. Der Gesetzgeber muss aber nach dem Bild einer Doppeltür sowohl für die Übermittlung der Bestandsdaten durch die Telekommunikationsanbieter als auch für den Abruf dieser Daten durch die Behörden jeweils verhältnismäßige Rechtsgrundlagen schaffen. Übermittlungs- und Abrufregelungen müssen die Verwendungszwecke der Daten hinreichend begrenzen, indem sie insbesondere tatbestandliche Eingriffsschwellen und einen hinreichend gewichtigen Rechtsgüterschutz vorsehen. Der Senat hat klargestellt, dass die allgemeinen Befugnisse zur Übermittlung und zum Abruf von Bestandsdaten trotz ihres gemäßigten Eingriffsgewichts für die Gefahrenabwehr und die Tätigkeit der Nachrichtendienste grundsätzlich einer im Einzelfall vorliegenden konkreten Gefahr und für die Strafverfolgung eines Anfangsverdachts bedürfen. Findet eine Zuordnung dynamischer IP-Adressen statt, muss diese im Hinblick auf ihr erhöhtes Eingriffsgewicht darüber hinaus auch dem Schutz oder der Bewehrung von Rechtsgütern von zumindest hervorgehobenem Gewicht dienen. Bleiben die Eingriffsschwellen im Bereich der Gefahrenabwehr oder der nachrichtendienstlichen Tätigkeit hinter dem Erfordernis einer konkreten Gefahr zurück, müssen im Gegenzug erhöhte Anforderungen an das Gewicht der zu schützenden Rechtsgüter vorgesehen werden. Die genannten Voraussetzungen wurden von den angegriffenen Vorschriften weitgehend nicht erfüllt. Im Übrigen hat der Senat wiederholend festgestellt, dass eine Auskunft über Zugangsdaten nur dann erteilt werden darf, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen für ihre Nutzung gegeben sind.

Sachverhalt:

§ 113 TKG berechtigt Anbieter von Telekommunikationsdiensten zur Übermittlung von Bestandsdaten im sogenannten manuellen Auskunftsverfahren. Die weiteren angegriffenen Normen regeln den Abruf dieser Daten durch verschiedene Sicherheitsbehörden des Bundes, wie etwa das Bundeskriminalamt, die Bundespolizei und das Bundesamt für Verfassungsschutz. Alle angegriffenen Regelungen sollten der Umsetzung der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 24. Januar 2012 (Bestandsdatenauskunft I) dienen, mit der § 113 TKG in seiner damaligen Fassung teilweise für verfassungswidrig erklärt und das Fehlen fachrechtlicher Abrufregelungen beanstandet wurde.
Die Auskunft nach § 113 TKG erfolgt auf Verlangen einer der dort genannten Sicherheitsbehörden an die Anbieter von Telekommunikationsdiensten. Nach § 113 Abs. 1 Satz 1 TKG umfasst die zu erteilende Auskunft neben den gemäß § 111 TKG verpflichtend zu speichernden Bestandsdaten wie etwa Name, Geburtsdatum und Rufnummer eines Anschlussinhabers auch die von den Dienste-anbietern nach § 95 TKG freiwillig zu betrieblichen Zwecken gespeicherten Kundendaten. Dazu gehören üblicherweise die Anschrift der Vertragspartner, die Art des kontrahierten Dienstes und weitere Daten wie zum Beispiel die Bankverbindung.
Nach § 113 Abs. 1 Satz 2 TKG ist eine Auskunft auch über vom Diensteanbieter vergebene Zugangsdaten wie zum Beispiel die Persönliche Identifikationsnummer (PIN) zu erteilen. Von Nutzerinnen und Nutzern selbst vergebene Passwörter werden dagegen von den Diensteanbietern üblicherweise nur verschlüsselt gespeichert. Eine Auskunft kann insoweit nicht erteilt werden.
Bestandsdaten dürfen gemäß § 113 Abs. 1 Satz 3 TKG auch anhand einer zu einem bestimmten Zeitpunkt zugewiesenen Internetprotokolladresse (dynamische IP-Adresse) bestimmt werden. Gegenstand der Auskunft ist die Zuordnung der IP-Adresse zu einem bestimmten Anschlussinhaber und damit selbst ein Bestandsdatum. Dies ist nur möglich, wenn Anbieter zuvor bei ihnen gespeicherte Verkehrsdaten auswerten, um festzustellen, welchem Anschlussinhaber die verwendete IP-Adresse zu dem angefragten Zeitpunkt zugeordnet war.
Gemäß § 113 Abs. 2 Satz 1 TKG darf eine Auskunft nur erteilt werden, soweit eine in § 113 Abs. 3 TKG genannte Stelle dies zum Zweck der Verfolgung von Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten, zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung oder für die Erfüllung der gesetzlichen Aufgaben der Nachrichtendienste unter Angabe einer Abrufregelung verlangt.
Die mit den Verfassungsbeschwerden angegriffenen Abrufregelungen des Bundes bestimmen, dass die Sicherheitsbehörden von den Diensteanbietern Auskunft über Bestandsdaten verlangen dürfen. Im Wesentlichen verlangen sie nur, dass die Auskunft zur Erfüllung ihrer jeweils genannten Aufgaben erforderlich sein muss. Für die Auskunft über Zugangsdaten wird vorausgesetzt, dass die gesetzlichen Voraussetzungen für deren Nutzung vorliegen. Weiter sehen die Vorschriften jeweils vor, dass auch die Auskunft von Bestandsdaten, die anhand einer dynamischen IP-Adresse bestimmt werden, verlangt werden darf. Ermächtigt werden das Bundeskriminalamt, die Bundespolizei, das Zollkriminalamt sowie die Nachrichtendienste des Bundes.

Wesentliche Erwägungen des Senats:

I. Die angegriffenen Übermittlungsbefugnisse in § 113 TKG genügen in materieller Hinsicht nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen des allgemeinen Persönlichkeitsrechts aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG sowie des durch Art. 10 Abs. 1 GG gewährleisteten Telekommunikationsgeheimnisses. Zwar dienen sie legitimen Zwecken – der Effektivierung der Strafverfolgung und der Gefahrenabwehr sowie der Erfüllung der Aufgaben der Nachrichtendienste. Mit den Anforderungen der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne sind die Übermittlungsregelungen aber nur vereinbar, wenn sie die Verwendungszwecke der einzelnen Befugnisse selbst hinreichend normenklar begrenzen.
1. Diesen Anforderungen genügt die in § 113 Abs. 1 Satz 1 TKG geregelte Befugnis zur allgemeinen Bestandsdatenauskunft nicht.
a) Die in § 113 Abs. 1 Satz 1 TKG eröffnete allgemeine Bestandsdatenauskunft begründet einen Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung. Dieser ist zwar nicht von sehr großem Gewicht. Trotzdem erweist sich die angegriffene Übermittlungsbefugnis aufgrund ihrer Reichweite als unverhältnismäßig. Auch Auskünfte über Daten, deren Aussagekraft und Verwendungsmöglichkeiten eng begrenzt sind, dürfen nicht ins Blaue hinein zugelassen werden. Dazu bedarf es begrenzender Eingriffsschwellen, die sicherstellen, dass Auskünfte nur bei einem auf tatsächliche Anhaltspunkte gestützten Eingriffsanlass eingeholt werden können. Anlasslose Auskünfte, die allein der allgemeinen Wahrnehmung behördlicher Aufgaben dienen, sind nicht zulässig. Eingriffsschwellen müssen schon in der Übermittlungsregelung selbst – als der im Bild der Doppeltür ersten Tür – geregelt werden. Erforderlich ist bezogen auf die Gefahrenabwehr und die Tätigkeit der Nachrichtendienste grundsätzlich eine im Einzelfall vorliegende konkrete Gefahr. Bezogen auf die Strafverfolgung genügt das Vorliegen eines Anfangsverdachts.
Der Gesetzgeber ist von Verfassungs wegen aber nicht von vornherein auf die Schaffung von Eingriffstatbeständen beschränkt, die dem tradierten sicherheitsrechtlichen Modell der Abwehr konkreter, unmittelbar bevorstehender oder gegenwärtiger Gefahren entsprechen. Vielmehr kann er die Grenzen unter besonderen Voraussetzungen auch weiter ziehen, indem er die Anforderungen an die Vorhersehbarkeit des Kausalverlaufs reduziert. Eingriffsgrundlagen müssen regelmäßig zumindest eine hinreichend konkretisierte Gefahr verlangen. Eine solche Absenkung der Eingriffsschwellen ist aus Gründen der Verhältnismäßigkeit untrennbar verbunden mit erhöhten Anforderungen an die konkret geschützten Rechtsgüter, wobei stets auch das Eingriffsgewicht der jeweiligen Maßnahme zu berücksichtigen ist. Weniger gewichtige Eingriffe wie die allgemeine Bestandsdatenauskunft können daher beim Vorliegen einer konkretisierten Gefahr bereits dann zu rechtfertigen sein, wenn sie dem Schutz von Rechtsgütern von zumindest erheblichem Gewicht dienen.
Diese verfassungsrechtlichen Anforderungen gelten grundsätzlich für alle Eingriffsermächtigungen mit präventiver Zielrichtung und damit auch für die Verwendung der Daten durch Nachrichtendienste. Dort kann es bereits genügen, dass eine Auskunft zur Aufklärung einer bestimmten, nachrichtendienstlich beobachtungsbedürftigen Aktion oder Gruppierung im Einzelfall geboten ist, denn damit wird ein wenigstens der Art nach konkretisiertes und absehbares Geschehen vorausgesetzt.
Demgegenüber kann im Bereich der Strafverfolgung eine in tatsächlicher Hinsicht unterhalb des Anfangsverdachts liegende Eingriffsschwelle zur Vornahme von grundrechtsrelevanten Eingriffen nicht genügen.
b) Diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt § 113 Abs. 1 Satz 1 TKG nicht. Die Übermittlungsregelung öffnet das manuelle Auskunftsverfahren sehr weit, indem sie Auskünfte allgemein zum Zweck der Gefahrenabwehr, zur Verfolgung von Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten sowie zur Erfüllung nachrichtendienstlicher Aufgaben erlaubt und dabei keine ihre Reichweite näher begrenzenden Eingriffsschwellen enthält. Die Regelung ermöglicht die Erteilung einer Auskunft im Einzelfall vielmehr bereits dann, wenn dies allgemein zur Wahrnehmung der genannten Aufgaben erfolgt.
2. § 113 Abs. 1 Satz 2 TKG, der zur Übermittlung von Zugangsdaten berechtigt, ist ebenfalls mit Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG unvereinbar. Er erlaubt die Erteilung einer Auskunft von Daten, die den Zugriff auf Endgeräte oder externe Speichereinrichtungen sichern (Zugangsdaten). Die Vorschrift berechtigt zur Auskunftserteilung über diese Daten unabhängig von den Voraussetzungen für ihre Nutzung und entspricht inhaltlich insoweit der Fassung, die das Bundesverfassungsgericht bereits im Verfahren Bestandsdatenauskunft I für verfassungswidrig erklärt hat. Eine Normwiederholung durch den Gesetzgeber ist zwar nicht ausgeschlossen, verlangt aber besondere Gründe, die sich vor allem aus einer wesentlichen Änderung der maßgeblichen Verhält-nisse ergeben können. Solche Gründe sind hier nicht ersichtlich.
3. Auch die in § 113 Abs. 1 Satz 3 TKG neu geschaffene Befugnis, anhand einer dynamischen IP-Adresse bestimmte Bestandsdaten zu übermitteln, genügt nicht den Anforderungen der Verhältnis-mäßigkeit und verstößt damit gegen Art. 10 Abs. 1 GG.
a) Die Vorschrift hat ein gegenüber der allgemeinen Bestandsdatenauskunft erhöhtes Eingriffsgewicht. Ihr kommt aufgrund der Aussagekraft der Zuordnung einer dynamischen IP-Adresse, die eine Rekonstruktion der individuellen Internetnutzung zu einem bestimmten Zeitpunkt ermöglicht, sowie der Verwendung von Verkehrsdaten durch die Anbieter eine erheblich größere Persönlichkeitsrelevanz zu. Zudem begründet sie einen Eingriff in das Fernmeldegeheimnis des Art. 10 Abs. 1 GG. Dem erhöhten Eingriffsgewicht muss durch eine Beschränkung auf den Schutz oder die Bewehrung von Rechtsgütern von zumindest hervorgehobenem Gewicht Rechnung getragen werden. Dies schließt die Zuordnung dynamischer IP-Adressen etwa zur Verfolgung nur geringfügiger Ordnungswidrigkeiten aus. Soll schon eine konkretisierte Gefahr als Eingriffsschwelle genügen, bedarf es einer darüber hinausgehenden Beschränkung der Auskunft auf den Schutz von besonders gewichtigen Rechtsgütern. Dazu zählt die Verhütung zumindest schwerer Straftaten.
b) Diesen Anforderungen genügt § 113 Abs. 1 Satz 3 TKG nicht. Die Vorschrift lässt eine Zuordnung dynamischer IP-Adressen unter denselben Voraussetzungen wie die allgemeine Bestandsdatenauskunft zu. Sie ist damit weder an ihre Reichweite näher begrenzende Eingriffsschwellen gebunden noch enthält sie Anforderungen an das Gewicht der zu schützenden Rechtsgüter. Die Vorschrift ist daher unverhältnismäßig.
II. Die mit § 113 TKG korrespondierenden Abrufregelungen des Bundeskriminalamtgesetzes, des Bundespolizeigesetzes, des Zollfahndungsdienstgesetzes, des Bundesverfassungsschutzgesetzes, des BND-Gesetzes und des MAD-Gesetzes, die – als zweite Tür – den Abruf der von den Tele-kommunikationsunternehmen erhobenen Daten durch die Sicherheitsbehörden regeln, genügen weitgehend ebenfalls nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen.
1. Da Übermittlung und Abruf personenbezogener Daten je eigenständige Grundrechtseingriffe begründen, müssen auch die einzelnen Abrufregelungen auf einer eigenen gesetzlichen Grundlage beruhen und den Anforderungen der Verhältnismäßigkeit sowie der Normenklarheit und Bestimmtheit genügen.
2. a) Die Abrufregelungen schaffen zwar jeweils hinreichend bestimmt und normenklar spezifische Ermächtigungsgrundlagen. Sie sind jedoch mit Blick auf ihr Eingriffsgewicht überwiegend nicht verhältnismäßig ausgestaltet. Fast alle Regelungen, die zur allgemeinen Bestandsdatenauskunft er-mächtigen, setzen keine den Datenabruf begrenzenden Eingriffsschwellen voraus und enthalten solche auch nicht durch normenklare Verweisungen, sondern erlauben – wie schon die Übermittlungsregelung – den Abruf von Bestandsdaten generell zur Wahrnehmung der behördlichen Aufgaben. Ausnahmen stellen insoweit nur Teilregelungen des Bundespolizeigesetzes und des Bundeskriminalamtgesetzes dar.
b) Die angegriffenen Befugnisse zum Abruf von Zugangsdaten sind dagegen für sich genommen hinreichend begrenzt und verhältnismäßig. Die Regelungen stellen sicher, dass Zugangsdaten nicht unabhängig von den Anforderungen an deren Nutzung und damit gegebenenfalls unter leichteren Voraussetzungen abgefragt werden können.
c) Abrufregelungen, die zum Abruf von Bestandsdaten anhand dynamischer IP-Adressen ermächtigen, müssen neben einer hinreichenden Begrenzung der Verwendungszwecke auch eine nachvollziehbare und überprüfbare Dokumentation der Entscheidungsgrundlagen des Abrufs vorsehen. Diesen Anforderungen genügen die angegriffenen Regelungen nicht. Sie sind ganz überwiegend schon deshalb unverhältnismäßig, weil sie keine begrenzenden Eingriffsschwellen voraussetzen. Zudem enthält keine der angegriffenen Regelungen eine Pflicht zur Dokumentation der Entscheidungsgrundlagen.

Der Beitrag Regelungen zur Bestandsdatenauskunft verfassungswidrig erschien zuerst auf DR. MICHAEL KIRCHHOFF Rechtsanwalt Steuerberater Potsdam und Berlin.

Das Bundesverwaltungsgericht in Leipzig hat heute entschieden, dem Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) eine Frage zur Auslegung der Datenschutzrichtlinie für elektronische Kommunikation (Richtlinie 2002/58/EG) vorzulegen. Von der Klärung dieser Frage hängt die Anwendbarkeit der im Telekommunikationsgesetz enthaltenen Regelungen zur Vorratsdatenspeicherung ab.

Die Klägerinnen der beiden Ausgangsverfahren erbringen öffentlich zugängliche Internetzugangsdienste bzw. Telefondienste für Endnutzer. Sie wenden sich gegen die ihnen durch § 113a Abs. 1 i.V.m. § 113b TKG in der Fassung des Gesetzes vom 10. Dezember 2015 auferlegte Pflicht, Telekommunikationsverkehrsdaten ihrer Kunden auf Vorrat zu speichern. Die für eine Dauer von zehn Wochen zu speichernden Daten umfassen u.a. die Rufnummern der beteiligten Anschlüsse, Beginn und Ende der Verbindung oder der Internetnutzung bzw. die Zeitpunkte der Versendung und des Empfangs einer Kurznachricht, zugewiesene Internetprotokoll-Adressen und Benutzerkennungen sowie Kennungen der Anschlüsse und Endgeräte. Für eine Dauer von vier Wochen zu speichern sind zudem Standortdaten, d.h. im Wesentlichen die Bezeichnung der bei Beginn der Verbindung genutzten Funkzelle. Der Inhalt der Kommunikation, Daten über aufgerufene Internetseiten, Daten von E-Mail-Diensten sowie Daten, die den Verbindungen zu oder von bestimmten Anschlüssen in sozialen oder kirchlichen Bereichen zugrunde liegen, dürfen hingegen nicht gespeichert werden. Mit Ausnahme der Internetprotokoll-Adresse dürfen die auf Vorrat gespeicherten Daten von den zuständigen Behörden nur zur Verfolgung besonders schwerer Straftaten oder zur Abwehr einer konkreten Gefahr für Leib, Leben oder Freiheit einer Person oder für den Bestand des Bundes oder eines Landes verwendet werden.

Das Verwaltungsgericht hat auf die Klagen festgestellt, dass die Klägerinnen nicht verpflichtet sind, die im Gesetz genannten Telekommunikations-Verkehrsdaten ihrer Kunden, denen sie den Internetzugang bzw. den Zugang zu öffentlichen Telefondiensten vermitteln, zu speichern. Die Speicherpflicht verstoße gegen Unionsrecht und sei daher in den Fällen der Klägerinnen unanwendbar. Die grundsätzlichen Rechtsfragen zur Reichweite und zu den materiellrechtlichen Anforderungen des im vorliegenden Zusammenhang maßgeblichen Unionsrechts seien durch das Urteil des EuGH vom 21. Dezember 2016 in den verbundenen Rechtssachen C-203/15 (Tele2 Sverige) und C-698/15 (Watson) geklärt. Gegen die erstinstanzlichen Entscheidungen hat die Beklagte, vertreten durch die Bundesnetzagentur, jeweils Sprungrevision eingelegt.

Die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts hängt davon ab, ob der durch die gesetzliche Speicherpflicht bewirkte Eingriff in die durch Art. 5 Abs. 1 Satz 1 der Richtlinie 2002/58/EG geschützte Vertraulichkeit der elektronischen Kommunikation auf der Grundlage der Erlaubnisnorm des Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie gerechtfertigt ist. Zwar hat der EuGH abschließend geklärt, dass die Richtlinie auf nationale Regelungen der Vorratsspeicherung anwendbar ist und dass Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie im Licht der Art. 7, 8 und 11 sowie des Art. 52 Abs. 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (GRC) dahin auszulegen ist, dass er einer nationalen Regelung entgegensteht, die für Zwecke der Bekämpfung von Straftaten eine allgemeine und unterschiedslose Vorratsspeicherung sämtlicher Verkehrs- und Standortdaten aller Teilnehmer und registrierten Nutzer in Bezug auf alle elektronischen Kommunikationsmittel vorsieht.

Klärungsbedarf verbleibt jedoch in Bezug auf die Frage, ob eine nationale Regelung, die – wie § 113a i.V.m. § 113b TKG – eine Pflicht zur anlasslosen Vorratsdatenspeicherung vorsieht, unter keinen Umständen auf Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie gestützt werden kann. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass der Kreis der von der Speicherpflicht erfassten Kommunikationsmittel und die Speicherdauer gegenüber den schwedischen und britischen Regelungen, über die der EuGH zu entscheiden hatte, reduziert ist. Ferner enthalten die deutschen Regelungen strenge Beschränkungen im Hinblick auf den Schutz der gespeicherten Daten und den Zugang hierzu. Außerdem besteht angesichts des mit den neuen Telekommunikationsmitteln verbundenen spezifischen Gefahrenpotenzials ein Spannungsverhältnis zwischen den in den Art. 7 und 8 GRC verankerten Grundrechten auf Achtung der Privatsphäre und auf Schutz personenbezogener Daten einerseits und der aus Art. 6 GRC folgenden Pflicht der Mitgliedstaaten, die Sicherheit der sich in ihrem Hoheitsgebiet aufhaltenden Personen zu gewährleisten, andererseits. Ein ausnahmsloses Verbot der anlasslosen Vorratsdatenspeicherung würde den Handlungsspielraum der nationalen Gesetzgeber in einem Bereich der Strafverfolgung und der öffentlichen Sicherheit, der nach Art. 4 Abs. 2 Satz 3 EUV jedenfalls grundsätzlich weiterhin in die alleinige Verantwortung der einzelnen Mitgliedstaaten fällt, erheblich einschränken und sich damit tendenziell auch von der neueren Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte zu Art. 8 der Europäischen Menschenrechtskonvention entfernen. Schließlich geht aus verschiedenen beim EuGH bereits anhängigen Vorabentscheidungsersuchen aus anderen Mitgliedstaaten hervor, dass die vorlegenden Gerichte insbesondere im Hinblick auf Art. 6 GRC und Art. 4 EUV Zweifel daran haben, ob die Ausführungen des EuGH im Urteil vom 21. Dezember 2016 als generelles Verbot einer anlasslosen Vorratsdatenspeicherung zu verstehen sind, das weder im Hinblick auf die Erheblichkeit der zu bekämpfenden Gefahren für die öffentliche Sicherheit noch im Rahmen einer „Kompensation“ durch restriktive Zugriffsregelungen und hohe Sicherheitsanforderungen überwunden werden kann.

Führt das Vorabentscheidungsverfahren zu dem Ergebnis, dass § 113a i.V.m. § 113b TKG unionsrechtswidrig ist, sind die Klägerinnen auch in ihren Rechten verletzt. Denn die Speicherpflicht stellt einen Eingriff in die durch Art. 16 GRC garantierte unternehmerische Freiheit der Klägerinnen dar. Verstoßen diese Regelungen gegen Unionsrecht, dürfen sie wegen des Grundsatzes des Vorrangs des Unionsrechts nicht angewendet werden. Dann ist diese Grundrechtseinschränkung nicht i.S.d. Art. 52 Abs. 1 Satz 1 GRC „gesetzlich vorgesehen“.

Bis zur Entscheidung des Gerichtshofs hat das Bundesverwaltungsgericht die Revisionsverfahren ausgesetzt.

BVerwG 6 C 12.18 – Beschluss vom 25. September 2019

Vorinstanz:

VG Köln, 9 K 3859/16 – Urteil vom 20. April 2018 –

BVerwG 6 C 13.18 – Beschluss vom 25. September 2019

Vorinstanz:

VG Köln, 9 K 7417/17 – Urteil vom 20. April 2018 –

Der Beitrag EuGH soll Vereinbarkeit der deutschen Regelung zur Vorratsdatenspeicherung mit dem Unionsrecht klären erschien zuerst auf DR. MICHAEL KIRCHHOFF Rechtsanwalt Steuerberater Potsdam und Berlin.

Die Genehmigung von Entgelten für Leistungen im Zusammenhang mit Interconnection-Anschlüssen, die die Bundesnetzagentur der Telekom Deutschland GmbH für den Zeitraum vom 1. Dezember 2013 bis zum 30. November 2016 erteilt hatte, war teilweise rechtswidrig. Die Bundesnetzagentur hat ihren Beurteilungsspielraum für die Auswahl der Methode zur Berechnung des Anlagevermögens im Rahmen der Ermittlung der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung rechtsfehlerhaft ausgefüllt. Dies hat das Bundesverwaltungsgericht in Leipzig heute festgestellt.

Der Beitrag Zeitlich begrenzte Fortgeltung der Rechtsschutzbeschränkung in § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 Telekommunikationsgesetz mit Unionsrecht vereinbar erschien zuerst auf DR. MICHAEL KIRCHHOFF Rechtsanwalt Steuerberater Potsdam und Berlin.

35 Abs. 5 Satz 2 und 3 Telekommunikationsgesetz (TKG) schränkt den gerichtlichen Rechtsschutz gegen Entscheidungen der Bundesnetzagentur ein, indem eine rückwirkende Korrektur zu niedrig festgesetzter Entgelte davon abhängig gemacht wird, dass bereits ein Eilantrag auf vorläufige Anordnung eines höheren Entgelts erfolgreich war. Diese erhebliche Rechtsschutzbeschränkung ist mit der Garantie effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) nicht mehr vereinbar. Dies hat der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts mit heute veröffentlichtem Beschluss entschieden. Zwar war die Vorschrift ursprünglich verfassungsgemäß. Aufgrund der Veränderung der Märkte ist die Regelung jedoch insofern nicht mehr mit dem Grundgesetz vereinbar, als sie in allen Teilen des Telekommunikationsmarkts unterschiedslos hinsichtlich aller Wettbewerber die Rechtsschutzmöglichkeiten regulierter Unternehmen beschränkt. Insoweit leidet die Regelung heute an einem Differenzierungsmangel. Vor diesem Hintergrund muss der Gesetzgeber die zunächst verfassungskonform getroffene Regelung bis zum 31. Juli 2018 nachbessern, um diese an die veränderten Marktbedingungen anzupassen.

Sachverhalt:

Die vier vom Bundesverwaltungsgericht vorgelegten Verfahren betreffen den Rechtsschutz gegen Entgeltgenehmigungen im Rahmen der telekommunikationsrechtlichen Regulierung. Verfügt ein Unternehmen auf einem bestimmten Markt über beträchtliche Marktmacht, so kann die Bundesnetzagentur diesem Unternehmen insbesondere die Verpflichtung auferlegen, Wettbewerbern gegen Entgelt den Zugang zu bestimmten Einrichtungen oder Diensten zu gewähren. Die Höhe der zu zahlenden Entgelte muss durch die Regulierungsbehörde genehmigt werden. Andere als die genehmigten Entgelte darf das regulierte Unternehmen nicht verlangen. Genehmigt die Bundesnetzagentur niedrigere Entgelte als vom regulierten Unternehmen beantragt, kann das Unternehmen Klage auf Genehmigung des höheren Entgelts erheben. Hinsichtlich bereits erbrachter Zugangsleistungen nutzt ein Klageerfolg dem regulierten Unternehmen allerdings nur, wenn bereits ein Eilantrag des regulierten Unternehmens auf vorläufige Anordnung eines höheren Entgelts erfolgreich war (§ 35 Abs. 5 Satz 3 TKG). Das Bundesverwaltungsgericht hält die Entgeltgenehmigungen der Bundesnetzagentur in den vier vorgelegten Verfahren für rechtswidrig und ist davon überzeugt, dass § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG insbesondere die Gewährleistung wirkungsvollen Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG) verletzt.

Wesentliche Erwägungen des Senats:

Die zulässigen Vorlagen des Bundesverwaltungsgerichts führen zur Feststellung der Verfassungswidrigkeit des § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG.

1. Das Grundrecht des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG garantiert jedem den Rechtsweg, der geltend macht, durch die öffentliche Gewalt in eigenen Rechten verletzt zu sein. Dazu gehört auch, dass das Gericht eine hinreichende Prüfungsbefugnis über die tatsächliche und rechtliche Seite des Rechtsschutzbegehrens hat sowie über eine zureichende Entscheidungsmacht verfügt, um einer erfolgten oder drohenden Rechtsverletzung abzuhelfen. Dabei lässt Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG dem Gesetzgeber einen Gestaltungsspielraum. Allerdings bedarf eine partielle Freistellung der Rechtsanwendung von gerichtlicher Kontrolle stets eines gegenüber dem Grundsatz wirksamen Rechtsschutzes hinreichend gewichtigen Sachgrunds.
2. Die regulierten Unternehmen haben einen gesetzlichen Anspruch auf Genehmigung eines angemessenen Entgelts (vgl. § 35 Abs. 3 Satz 1 TKG) und verfügen damit über ein subjektives Recht. Allerdings wird deren Möglichkeit, effektiven Rechtsschutz in der Hauptsache zu erlangen, eingeschränkt. Zwar kann das Gericht die Bundesnetzagentur im Hauptsacheverfahren zur Erteilung der Genehmigung eines höheren Entgelts verpflichten. Rückwirkung auf den Zeitpunkt der erstmaligen Leistungsbereitstellung entfaltet die Genehmigung aber nur, wenn es dem regulierten Unternehmen zuvor gelungen war, im Wege der einstweiligen Anordnung die Zahlung eines höheren Entgelts zu erwirken. Das Gericht ordnet im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes die vorläufige Zahlung eines beantragten höheren Entgelts nur an, wenn überwiegend wahrscheinlich ist, dass der Anspruch auf die Genehmigung des höheren Entgelts besteht. Kann das Gericht aufgrund summarischer Prüfung nicht feststellen, dass das Bestehen eines Anspruchs überwiegend wahrscheinlich ist, geht dies endgültig zu Lasten des regulierten Unternehmens.
3. Die Rücknahme der gerichtlichen Kontrolle durch § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG war in der verfassungsrechtlich gebotenen Auslegung ursprünglich mit Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG vereinbar. Die Regelung dient im Interesse der Allgemeinheit und der Wettbewerber dem legitimen Ziel, nachhaltig wettbewerbsorientierte Märkte der Telekommunikation zu fördern. § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG schränkt das Risiko der Wettbewerber ein, Nachzahlungen leisten zu müssen, indem spätere Nachforderungen des regulierten Unternehmens an den Wettbewerber ausgeschlossen sind, sofern keine einstweilige Anordnung ergangen ist. Wettbewerber haben so mit der erfolglosen Beendigung eines vom regulierten Unternehmen eingeleiteten Anordnungsverfahrens Gewissheit, dass sie keine über die Genehmigung oder die Anordnung hinausgehende Nachzahlung leisten müssen. Dieses Ziel lässt sich nicht ebenso wirksam durch eine Verlagerung der umfassenden Überprüfung der Entgeltgenehmigung in das gerichtliche Eilverfahren erreichen. Der Angleichung der Prüfungsdichte im Eilverfahren an die eines Hauptverfahrens steht im Fall der Überprüfung von telekommunikationsrechtlichen Entgeltgenehmigungen entgegen, dass sich die hier rechtlich und tatsächlich komplexen Fragen wegen der Eilbedürftigkeit des Verfahrens vorläufigen Rechtsschutzes häufig nicht umfassend beantworten lassen. Angesichts der regelmäßig schwierig zu beurteilenden Sach- und Rechtslage würde eine Pflicht zur vollständigen Prüfung zu einer deutlichen Verlängerung des Eilverfahrens führen. Zweck des § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG ist aber gerade, den Wettbewerbern so schnell wie möglich Gewissheit über die endgültige Entgelthöhe zu verschaffen und Entgeltnachzahlungen auf einen möglichst kurzen Zeitraum zu beschränken.

Die Auslegung des Bundesverwaltungsgerichts, dass eine Anordnung im Eilverfahren im Falle behördlicher Beurteilungsspielräume generell von vornherein ausscheidet, ist weder durch zwingende sachliche Gründe noch durch Unionsrecht geboten, weshalb § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG so ausgelegt werden muss, dass ein Verstoß gegen Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG vermieden wird. In dieser verfassungsgebotenen Auslegung genügte die Ausgestaltung des Rechtsschutzes ursprünglich dem Gebot effektiven Rechtsschutzes. Der sachliche Grund der Regelung, den Wettbewerbern den Markteintritt und den Marktverbleib zu erleichtern und damit den Wettbewerb zu stärken, genügte ursprünglich, um die mit § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG verbundene Rechtsschutzbeschränkung verfassungsrechtlich zu rechtfertigen.

4. § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG ist jedoch verfassungswidrig geworden; die anfänglich verfassungsgemäße Regelung ist nicht mehr mit Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG vereinbar. Es ist nicht erkennbar, dass die Regelung zur Förderung des Wettbewerbs noch immer in allen Teilen des Telekommunikationsmarkts zugunsten sämtlicher Wettbewerber erforderlich ist. Die Marktsituation im Telekommunikationssektor hat sich seit Einführung der in Rede stehenden Regelung verändert und dieser die umfassende Berechtigung genommen. Auch die Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers trägt nicht mehr. Die Regelung knüpft an die im Zeitpunkt der Gesetzgebung vorgefundene Marktstellung der regulierten Unternehmen und die Finanzschwäche von Wettbewerbern an. Weil es ein zentraler Zweck der Telekommunikationsregulierung ist, diese Marktsituation zu überwinden, darf der Gesetzgeber nicht kraft gesetzgeberischer Einschätzungsprärogative an seiner ursprünglichen Einschätzung der Marktsituation festhalten.
5. Es ist Aufgabe des Gesetzgebers, teilmarktbezogen oder wettbewerberbezogen zu ermitteln und festzulegen, inwiefern eine Wettbewerbsförderung durch die beanstandete Regelung weiterhin erforderlich ist. Der Gesetzgeber ist verpflichtet, die Rechtslage spätestens bis zum 31. Juli 2018 mit dem Grundgesetz in Einklang zu bringen. Einer rückwirkenden Umgestaltung der Rechtslage bedarf es nicht.

Der Beitrag Beschränkung des Rechtsschutzes im Telekommunikationsgesetz bedarf aufgrund geänderter Marktsituation der Nachbesserung erschien zuerst auf DR. MICHAEL KIRCHHOFF Rechtsanwalt Steuerberater Potsdam und Berlin.