Mit heute veröffentlichtem Beschluss hat der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts einen Antrag der Fraktion DIE LINKE im Deutschen Bundestag als unzulässig verworfen, mit dem diese im Wege des Organstreitverfahrens die Feststellung begehrt hatte, dass Bundesregierung und Bundestag die Rechte des Deutschen Bundestages aus Art. 24 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG durch die Beschlussfassung über den Einsatz bewaffneter deutscher Streitkräfte zur Verhütung und Unterbindung terroristischer Handlungen durch den sogenannten „Islamischen Staat“ (IS) verletzt hätten. Zur Begründung hat der Senat ausgeführt, dass die Antragstellerin die Möglichkeit einer Rechtsverletzung nicht substantiiert dargelegt hat. Nach dem vorgetragenen Sachverhalt erscheint die von der Antragstellerin behauptete Verletzung von vornherein ausgeschlossen.

Sachverhalt:

Nach den terroristischen Anschlägen in Paris am 13. November 2015 versicherten die Mitgliedstaaten der Europäischen Union Frankreich ihre Solidarität und sicherten anlässlich einer Sitzung des Rates der Europäischen Union, auf der sich Frankreich auf den in Art. 42 Abs. 7 des Vertrags über die Europäische Union (EUV) geregelten Beistandsfall berufen hatte, einstimmig die in ihrer Macht stehende Hilfe und Unterstützung zu. Der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen verurteilte die Anschläge mit Resolution 2249 (2015) vom 20. November 2015 und ordnete den IS als „weltweite und beispiellose Bedrohung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit“ ein. Er forderte die Mitgliedstaaten, die dazu in der Lage seien, auf, unter Einhaltung des Völkerrechts, insbesondere der Charta der Vereinten Nationen (VN-Charta) sowie der internationalen Menschenrechtsnormen, des Flüchtlingsvölkerrechts und des humanitären Völkerrechts, in dem unter der Kontrolle des IS stehenden Gebiet in Syrien und im Irak alle notwendigen Maßnahmen zu ergreifen und ihre Anstrengungen zu verstärken und zu koordinieren, um terroristische Handlungen zu verhüten und zu unterbinden, und den sicheren Zufluchtsort zu beseitigen, den der IS in erheblichen Teilen des Irak und Syriens geschaffen habe. Die Bundesregierung erklärte unter der Maßgabe, dass man nicht an direkten Kampfhandlungen mitwirke, die Bereitschaft zur Teilnahme an einem Einsatz in Syrien und im Irak. Am 1. Dezember 2015 beschloss die Bundesregierung den Einsatz bewaffneter deutscher Streitkräfte zur Verhütung und Unterbindung terroristischer Handlungen durch die Terrororganisation IS mit bis zu 1.200 Soldatinnen und Soldaten zunächst bis zum 31. Dezember 2016. Hinsichtlich der rechtlichen Grundlagen berief sie sich auf Art. 24 Abs. 2 GG, auf das Recht auf kollektive Selbstverteidigung gemäß Art. 51 VN-Charta, die Sicherheitsratsresolution 2249 (2015) vom 20. November 2015 und die in Art. 42 Abs. 7 EUV verankerte Beistandsklausel sowie die Einwilligung des Irak. Der Deutsche Bundestag stimmte dem Einsatz mit Beschluss vom 4. Dezember 2015 zu. Der Einsatz, der bei der Bundeswehr unter der Bezeichnung „Operation Counter Daesh“ läuft, begann am 6. Dezember 2015 zunächst mit der Sicherung des französischen Flugzeugträgers Charles de Gaulles durch die Deutsche Marine. Er umfasst zudem die Bereitstellung von Tornado-Aufklärungsflugzeugen, von Tankflugzeugen für die Luft-Luft-Betankung der Kampfflugzeuge der internationalen Allianz „Operation Inherent Resolve“ und von Personal in Stäben und Hauptquartieren sowie an Bord von
AWACS-Luftraumüberwachungsflugzeugen der NATO und wurde zwischenzeitlich um eine Ausbildungskomponente zugunsten von Führungskräften der zentralirakischen Armee durch Soldaten der Bundeswehr erweitert. Das Mandat für den Einsatz wurde zuletzt durch Bundestagsbeschluss vom 18. Oktober 2018 verlängert und gilt bis zum 31. Oktober 2019 fort. Mit Schreiben vom 10. Dezember 2015 notifizierte die Bundesrepublik Deutschland gegenüber dem Präsidenten des Sicherheitsrats die Wahrnehmung von Selbstverteidigungshandlungen nach Art. 51 VN-Charta gegen den IS und stellte klar, dass sich die Handlungen nicht gegen Syrien richteten. Die Fraktion DIE LINKE im Deutschen Bundestag begehrt im Wege des Organstreitverfahrens die Feststellung, dass Bundesregierung und Bundestag die Rechte des Deutschen Bundestages aus Art. 24 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG durch die Beschlussfassung über den Einsatz der Bundeswehr verletzt hätten.

Wesentliche Erwägungen des Senats:

Der Antrag ist mangels Antragsbefugnis unzulässig. Die von der Antragstellerin behauptete Verletzung der in Prozessstandschaft geltend gemachten verfassungsmäßigen Rechte des Bundestages erscheint von vornherein ausgeschlossen.

1. Ein Antrag im Organstreitverfahren ist gemäß § 64 Abs. 1 BVerfGG nur zulässig, wenn der Antragsteller geltend macht, dass er oder das Organ, dem er angehört, durch eine Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners in seinen ihm durch das Grundgesetz übertragenen Rechten und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet ist. Bei dem Organstreit handelt es sich um eine kontradiktorische Parteistreitigkeit, er dient maßgeblich der gegenseitigen Abgrenzung der Kompetenzen von Verfassungsorganen oder ihren Teilen in einem Verfassungsrechtsverhältnis, nicht hingegen der Kontrolle der objektiven Verfassungsmäßigkeit eines bestimmten Organhandelns. Kern des Organstreitverfahrens ist auf Seiten des Antragstellers die Durchsetzung von Rechten. Der Organstreit eröffnet daher nicht die Möglichkeit einer objektiven Beanstandungsklage. Für eine allgemeine oder umfassende, von eigenen Rechten des Antragstellers losgelöste, abstrakte Kontrolle der Verfassungsmäßigkeit einer angegriffenen Maßnahme ist im Organstreit kein Raum. Eine Respektierung sonstigen (Verfassungs-)Rechts kann im Organstreit nicht erzwungen werden; er dient allein dem Schutz der Rechte der Staatsorgane im Verhältnis zueinander, nicht aber einer allgemeinen Verfassungsaufsicht. Aus dem Grundgesetz lässt sich kein eigenes Recht des Deutschen Bundestages dahingehend ableiten, dass jegliches materiell oder formell verfassungswidrige Handeln der Bundesregierung unterbleibe. Auch eröffnet der Organstreit keine allgemeine Kontrolle außen- oder verteidigungspolitischer Maßnahmen der Bundesregierung. Im Verhältnis zwischen Bundestag und Bundesregierung sind im Organstreit demnach vor allem die Gesetzgebungsbefugnisse und sonstigen Mitwirkungsrechte des Bundestages rügefähig. Ein Eingriff in eine Gesetzgebungskompetenz des Bundestages ist nicht nur bei Anmaßung der Regelungskompetenz möglich, sondern auch bei einem rechtserheblichen Handeln ohne gesetzliche Ermächtigung, wenn diese von Verfassungs wegen erforderlich ist.
2. Die Antragstellerin hat die Möglichkeit, dass der Deutsche Bundestag durch den verfahrensgegenständlichen Einsatz in Rechten verletzt sein könnte, die ihm durch das Grundgesetz übertragen worden sind (§ 64 Abs. 1 BVerfGG), nicht substantiiert dargelegt. Nach dem vorgetragenen Sachverhalt erscheint die von der Antragstellerin behauptete Verletzung von Gesetzgebungsrechten des Bundestages aus Art. 24 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG von vornherein ausgeschlossen.
3. a) Mit ihrem Hauptvortrag trägt die Antragstellerin im Wesentlichen vor, Art. 24 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG sei verletzt, weil der verfahrensgegenständliche Einsatz nicht auf ein anerkanntes System gegenseitiger kollektiver Sicherheit zurückgeführt werden könne und zur Begründung eines demnach erforderlichen Systems der Bundestag beteiligt werden müsse. Damit rügt sie in der Sache, dass entgegen der Annahme von Bundesregierung und Bundestag ein System nach Art. 24 Abs. 2 GG für den verfahrensgegenständlichen Streitkräfteeinsatz nicht bestehe, aber erforderlich sei. Diese Argumentation genügt für die Darlegung einer Verletzung der Rechte des Bundestages im vorliegenden Organstreitverfahren nicht. Denn sie versucht, die Betroffenheit organschaftlicher Rechte des Bundestages aus der bloßen Stellung des Parlaments als (Vertrags)Gesetzgeber – unabhängig von dem Abschluss oder Vollzug eines Vertrages durch die Bundesregierung – abzuleiten. Diese Stellung räumt dem Bundestag aber für sich genommen kein eigenes Recht im Sinne des § 64 Abs. 1 BVerfGG ein, weil andernfalls im Wege des Organstreitverfahrens eine abstrakte Kontrolle der Verfassungsmäßigkeit des Verhaltens der Exekutive ermöglicht würde.

Soweit sich die Antragstellerin darauf beruft, dass eine Verletzung organschaftlicher Rechte des Bundestages aus Art. 59 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit Art. 24 Abs. 2 GG deshalb vorliege, weil ein rechtserhebliches Handeln ohne die von Verfassungs wegen erforderliche gesetzliche Ermächtigung vorliege, lässt sie außer Acht, dass eine derartige Rechtsverletzung den Abschluss eines (neuen) Vertrages im Sinne von Art. 59 Abs. 2 GG durch die Bundesregierung oder die Überschreitung der Grenzen eines Vertragsgesetzes im Sinne von Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG zu einem bestehenden System gegenseitiger kollektiver Sicherheit gemäß Art. 24 Abs. 2 GG durch die Bundesregierung voraussetzt. Weder das eine noch das andere macht die Antragstellerin mit ihrem Hauptvortrag geltend.

1. b) Auch das von der Antragstellerin in den Raum gestellte Bedürfnis nach einer extensiveren Konzeption des Organstreits, weil die Einhaltung der verfassungsrechtlichen Voraussetzungen von Ein-sätzen der Streitkräfte sonst schutzlos der Exekutive überantwortet würde, ist nicht geeignet, ihre Antragsbefugnis zu begründen. Die Entscheidung über Auslandseinsätze ist über die Grundsätze des verfassungsrechtlich verankerten Parlamentsvorbehalts nicht der Exekutive, sondern dem Deutschen Bundestag als Repräsentationsorgan des Volkes anvertraut. Zudem rechtfertigt die verfassungsrechtliche Bedeutung einer Maßnahme nicht die Bildung weiterer beziehungsweise die Ausweitung bestehender verfassungsgerichtlicher Verfahrensarten entgegen dem im Grundgesetz verankerten Enumerationsprinzip. Es ist Aufgabe des Verfassungsgesetzgebers und nicht des Bundesverfassungsgerichts, neue Verfahrensarten zu schaffen, um Wertungswidersprüchen, wie sie die Antragstellerin behauptet, entgegenzuwirken.
2. Eine Verletzung von Rechten des Bundestages aus Art. 24 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG durch die von der Antragstellerin hilfsweise geltend gemachte Überschreitung der Integrationsgrenzen des Gesetzes zum Beitritt der Bundesrepublik Deutschland zur Charta der Vereinten Nationen (BGBl II 1973 S. 430) ist ebenfalls ausgeschlossen.

Auf der Grundlage des von der Antragstellerin dargelegten Sachverhalts ist nicht ersichtlich, dass der verfahrensgegenständliche Einsatz oder die ihm zugrundeliegenden Beschlüsse der Antragsgegner die Zielsetzung, Struktur oder grundlegenden Regeln der Vereinten Nationen oder gar deren Ausrichtung auf die Wahrung des Friedens antastet. Dabei kommt es nicht darauf an, ob das Bundesverfassungsgericht die völkerrechtliche Einschätzung der Antragsgegner, die dem gerügten Handeln zugrunde liegt, teilt. Die Prüfung beschränkt sich vielmehr grundsätzlich darauf, ob die Annahmen außerhalb des Vertretbaren liegen. Die vertretbare Interpretation von Rechten und Pflichten in einem System nach Art. 24 Abs. 2 GG und das Handeln in einem solchen System auch in Reaktion auf neue Sicherheitsherausforderungen ist Aufgabe der Bundesregierung und bewegt sich regelmäßig innerhalb des vertragsgesetzlichen Ermächtigungsrahmens. Soweit die Antragstellerin rügt, dass die Grenzen des Vertragsgesetzes zur VN-Charta dadurch überschritten würden, dass Art. 51 VN-Charta von den Antragsgegnern unvertretbar weit ausgelegt worden sei, ist eine solche unvertretbare Auslegung nicht ersichtlich. Weder der Wortlaut noch Sinn und Zweck des Art. 51 VN-Charta sperren sich gegen die Anwendung des Selbstverteidigungsrechts auf Angriffe territorial verfestigter nichtstaatlicher Akteure auf dem Gebiet eines Drittstaats. Auch die Rechtsprechung des Internationalen Gerichtshofs, die eine faktische Orientierungswirkung über den konkret entschiedenen Einzelfall hinaus hat, als völkerrechtliche Rechtserkenntnisquelle nach Art. 38 Abs. 1 Buchstabe d IGH-Statut dient und unter dem Gesichtspunkt der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes von deutschen Gerichten zu berücksichtigen ist, steht dem nicht entgegen.

Eine Überschreitung der Integrationsgrenzen des Gesetzes zum Vertrag von Lissabon vom 13. Dezember 2007 ist ebenfalls ausgeschlossen. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist, anders als die Antragstellerin meint, nicht dahingehend zu verstehen, dass die Europäische Union grundsätzlich nicht als System im Sinne von Art. 24 Abs. 2 GG eingeordnet werden kann. Vielmehr ist es zumindest vertretbar, die Europäische Union als ein System gegenseitiger kollektiver Sicherheit anzusehen. Ein Streitkräfteeinsatz auf der Grundlage der Beistandsklausel des Art. 42 Abs. 7 EUV ist verfassungsrechtlich dem Grunde nach jedenfalls nicht ausgeschlossen. Diese verweist auf das in der VN-Charta angelegte Selbstverteidigungsrecht, so dass die Annahme der Tatbestandsvoraussetzungen des Art. 42 Abs. 7 EUV auch insoweit vertretbar erscheint. Zur Zeit der Verabschiedung des Zustimmungsgesetzes zum Vertrag über die Europäische Union im Jahr 2007, als das Bedrohungspotenzial, das von nichtstaatlichen Akteuren ausgehen kann, der internationalen Gemeinschaft infolge der Anschläge am 11. September 2001 in den Vereinigten Staaten von Amerika bereits sehr bewusst war, war vorhersehbar, dass zukünftig, wie im vorliegenden Fall, ein terroristischer Angriff gegen einen Mitgliedstaat tatbestandlich unter die Beistandsklausel des Art. 42 Abs. 7 EUV gefasst werden könnte. Auch auf der Rechtsfolgenseite ist nicht ersichtlich, dass der verfahrensgegenständliche Einsatz angesichts der dem Wortlaut des Art. 42 Abs. 7 EUV zu entnehmenden Verpflichtung der Mitgliedstaaten, dem angegriffenen Mitglied alle in ihrer Macht stehende Hilfe und Unterstützung zu leisten, die Grenzen dessen überschreitet, was im Rahmen eines Beistandsfalls gemäß Art. 42 Abs. 7 EUV zu erwarten war.

Der Beitrag Organstreitverfahren gegen den „Anti-IS-Einsatz“ erfolglos erschien zuerst auf DR. MICHAEL KIRCHHOFF Rechtsanwalt Steuerberater Potsdam und Berlin.

Die 3. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts hat mit heute veröffentlichtem Beschluss die Verfassungsbeschwerden gegen sechs Vereinigungsverbote nicht zur Entscheidung angenommen. Das Verbot eines Vereins, der wissentlich Spenden an Dritte weiterleitet, die den Terrorismus unterstützen, ist ebenso verfassungsgemäß wie das Verbot von Motorrad-„Rocker“-Vereinigungen, die Mitglieder darin fördern, Strafgesetze zu verletzen. Wie schon in den Verfahren, die der Senatsentscheidung vom 13. Juli 2018 (1 BvR 1474/12 u.a.) zugrunde lagen, sind auch die hier angegriffenen Entscheidungen der zuständigen Verbotsbehörden und der Fachgerichte mit den grundrechtlichen Anforderungen vereinbar. Der Vereinigungsfreiheit aus Art. 9 Abs. 1 GG setzt die Verfassung selbst in Art. 9 Abs. 2 GG eine Schranke als Ausdruck einer pluralistischen, aber wehrhaften verfassungsstaatlichen Demokratie. Danach sind Vereinigungen, deren Zwecke oder deren Tätigkeit den Strafgesetzen zuwiderlaufen oder die sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten, verboten. Allerdings gilt für jeden Eingriff in die Vereinigungsfreiheit auch der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Lassen sich die in Art. 9 Abs. 2 GG benannten Rechtsgüter gleich wirksam durch mildere Maßnahmen schützen, gehen diese vor; sie kamen hier aber nicht in Betracht.

Sachverhalt:

Das Bundesministerium des Innern hatte auf Grundlage des Vereinsgesetzes sechs Vereine verboten. Grund war im Fall „Farben für Waisenkinder e.V“, dass dieser die Hisbollah, eine Organisation, die Gewalt in das Verhältnis von Völkern hineintrage, durch die Weiterleitung von Spenden mittelbar unterstützte. Die Tätigkeit des Regionalverbandes „Gremium Motorcycle Club Sachsen“ und vier seiner Ortsgruppen („Chapter“) laufe den Strafgesetzen zuwider, was insbesondere ein von Mitgliedern gemeinsam begangenes versuchtes Tötungsdelikt belege. Die Klagen gegen die Verbote waren erfolglos.

Wesentliche Erwägungen der Kammer:

Die Entscheidungen der Verbotsbehörde und des Bundesverwaltungsgerichts sind verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Der durch das Verbot bewirkte Eingriff in Art. 9 Abs. 1 GG ist gerechtfertigt.

1. a) Wer als Verein beziehungsweise Vereinigung nach Art. 9 Abs. 1 und 2 GG geschützt wird, ist in der Legaldefinition des § 2 Abs. 1 VereinsG im Einklang mit den verfassungsrechtlichen Wertungen umschrieben. Danach ist ein Verein jede Vereinigung, zu der sich eine Mehrheit natürlicher oder juristischer Personen für längere Zeit zu einem gemeinsamen Zweck freiwillig zusammengeschlossen und einer organisierten Willensbildung unterworfen hat. Nach § 3 Abs. 3 Satz 1 VereinsG erstreckt sich ein Vereinigungsverbot auch auf alle Teilorganisationen, wenn es nicht ausdrücklich beschränkt wird, also auf solche Einheiten, die nach dem Gesamtbild der tatsächlichen Verhältnisse als Gliederung des Vereins erscheinen.
2. b) Art. 9 Abs. 2 GG setzt der Vereinigungsfreiheit eine Schranke, wenn sich die Vereinigung gegen bestimmte Rechtsgüter von hervorgehobener Bedeutung richtet oder diesen zuwiderläuft, nämlich gegen die der Strafgesetze, die verfassungsmäßige Ordnung und den Gedanken der Völkerverständigung. Nur diese ausdrücklich aufgeführten Gründe rechtfertigen das Verbot als weitestgehenden Eingriff in die Vereinigungsfreiheit und sind in der Auslegung nach Maßgabe der Verhältnismäßigkeit eng zu verstehen, ein Verbot also nur zu rechtfertigen, wenn es erforderlich ist, weil keine milderen Mittel zur Verfügung stehen.
3. aa) Ein Vereinigungsverbot ist nach der ersten Variante des Art. 9 Abs. 2 GG gerechtfertigt, wenn Zweck oder Tätigkeit der Vereinigung den Strafgesetzen zuwiderlaufen. Das ist der Fall, wenn Organe, Mitglieder oder auch Dritte Strafgesetze verletzen und dies der Vereinigung zuzurechnen ist, weil sie erkennbar für die Vereinigung auftreten und diese das zumindest billigt, oder weil die Begehung von Straftaten durch die Vereinigung bewusst hervorgerufen oder bestärkt, ermöglicht oder erleichtert wird. So liegt es auch, wenn eine Vereinigung solche Handlungen nachträglich billigt und fördert, sich also mit ihnen identifiziert, oder wenn zunächst nur einzelne Tätigkeiten die Strafgesetze verletzen, diese jedoch mit Wissen und Wollen der Vereinigung fortgesetzt werden. Als eigenständiges Mittel präventiven Verfassungsschutzes ist ein Vereinigungsverbot insofern nicht an strafrechtliche Verurteilungen gebunden.
4. bb) Ein Vereinigungsverbot nach der dritten Variante des Art. 9 Abs. 2 GG ist gerechtfertigt, wenn sich die Vereinigung gegen den Gedanken der Völkerverständigung richtet, also in den internationalen Beziehungen Gewalt oder vergleichbar schwerwiegende völkerrechtswidrige Handlungen aktiv propagiert und fördert. Das kann die Vereinigung selbst unmittelbar tun oder aber durch die Förderung Dritter, wie durch die finanzielle Unterstützung terroristischer Handlungen und Organisationen, wenn diese objektiv geeignet ist, den Gedanken der Völkerverständigung schwerwiegend, ernst und nachhaltig zu beeinträchtigen, und die Vereinigung dies weiß und zumindest billigt. Hier gilt nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, dass ein Verbot nur zu rechtfertigen ist, wenn die Ausrichtung entsprechend schwer wiegt und die Vereinigung prägt.
5. Die hier angegriffenen Verbotsverfügungen und die Urteile des Bundesverwaltungsgerichts genügen diesen Anforderungen.
6. a) Das Bundesverwaltungsgericht folgert aus einer Gesamtschau von Indizien, dass es sich bei der von dem Verein „Farben für Waisenkinder e.V.“ geförderten Stiftung um einen untrennbaren Teil der Hisbollah handelt, die als völkerverständigungswidrige Organisation anzusehen ist, da sie mit der Hamas, die ihrerseits als völkerverständigungswidrige Organisation anzusehen ist, Gewalt in das Verhältnis zwischen den Völkern trägt. Das Gericht durfte davon ausgehen, dass diese finanzielle Förderung objektiv geeignet ist, den Gedanken der Völkerverständigung auch schwerwiegend, ernst und nachhaltig zu beeinträchtigen. Die Selbstdarstellung der Stiftung und Äußerungen von führenden Hisbollah-Mitgliedern sowie personelle Verflechtungen zwischen der Stiftung und der Hisbollah tragen die Annahme, dass die unstreitig in großem Umfang unterstützte Stiftung ein integraler Bestandteil der Hisbollah ist, deren sozialer, politischer und militärischer Teil untrennbar zusammenhängen. Das Bundesverwaltungsgericht stützt sich auch nicht nur auf generelle Vorteile, die ausgelöst werden können, wenn karitative Einrichtungen und Vereine mit sozialer Zwecksetzung in tatsächlich terroristisch kontrollierten Gebieten unterstützt werden, was nicht genügen würde, um einen Verein zu verbieten, der Spenden in solche Krisengebiete weiterleitet.
7. b) Das Bundesverwaltungsgericht verkennt im Ergebnis damit auch nicht, dass ein Vereinigungsverbot mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen nur dann vereinbar ist, wenn die Verbotsgründe die Vereinigung tatsächlich prägen oder ihr prägend zuzurechnen seien. Das Gericht nennt zahlreiche Hinweistatsachen, wonach dem Beschwerdeführer die Umstände bekannt waren, die wegen seiner finanziellen Zuwendungen an die Stiftung den Vorwurf der Unterstützung der Hisbollah begründen, und sich der Beschwerdeführer mit der Hisbollah und den aufgezeigten völkerverständigungswidrigen Aktivitäten auch identifiziert hat. Damit ist der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt.

2.a) Das Bundesverwaltungsgericht geht in seiner Entscheidung zum „Gremium Motorcycle Club“ im Einklang mit der ständigen verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung davon aus, dass der Vereinsbegriff weit auszulegen ist. Das trägt der Vereinigungsfreiheit Rechnung, da eine Vereinigung nur unter den engen, aber auch präventiv zu verstehenden Voraussetzungen des Art. 9 Abs. 2 GG verboten werden darf, wodurch ein solcher Zusammenschluss weitergehenden Schutz genießt.

1. b) Die Annahme des Bundesverwaltungsgerichts, dass eine nicht formal geregelte, sondern auf faktischer Unterwerfung beruhende autoritäre Organisationsstruktur für eine vom Willen des einzelnen Mitglieds losgelöste organisierte Gesamtwillensbildung ausreiche, ist verfassungsrechtlich tragfähig. Schon zugunsten der Freiheit, sich in unterschiedlicher Form zusammenzuschließen, dürfen die Anforderungen an die organisierte Willensbildung nicht zu hoch sein. Es kommt grundsätzlich auch nicht darauf an, dass eine ganz bestimmte formale Organisation einheitlicher Leitung gegeben ist, was der Gesetzgeber bewusst nicht so geregelt hat, sondern es ist ausschlaggebend, dass eine einheitliche Willensbildung vorliegt. Das Bundesverwaltungsgericht hat insofern plausibel dargelegt, dass die „Regionen“ als Regionalverbände als Vereine zu qualifizieren sind. Eine Gesamtschau kann neben der Satzung auf die organisatorische Struktur, auf regelmäßige Sitzungen und auf die Wahl von Regionalsprechern als eigenen Organen mit eigenen Befugnissen abstellen. Die Bewertung der Regionalverbände nicht nur als lockere Zusammenschlüsse, sondern als Verbandsstruktur wird durch Unterlagen aus dem Umfeld des Vereins ebenso wie durch die starke Rolle des Präsidenten als gleichzeitigem Sprecher der Region und seiner Entscheidungspraxis getragen. Im Ergebnis begegnet daher die auf der Einordnung als Teilorganisationen beruhende Erstreckung des Verbots auf die Ortsgruppen keinen verfassungsrechtlichen Bedenken.
2. c) Auch die weiteren Anforderungen an ein Vereinigungsverbot aus Art. 9 Abs. 2 GG wurden nicht verkannt. Das Bundesverwaltungsgericht hat nachvollziehbar dargelegt, dass der „Gremium Motorcycle Club Sachsen“ den Tatbestand der Strafrechtswidrigkeit erfüllt hat. Es muss nicht konkret nachgewiesen werden, dass eine Straftat in ihrer Ausführung auf der Regionalebene so geplant oder befürwortet worden sei. Doch muss nachvollziehbar und unter kritischer Würdigung der Zeugenaussagen und sonstiger Beweismittel dargelegt werden, dass mit dem Regionalsprecher als prägender Führungsperson der Vereinigung über eine „angemessene“ Reaktion gesprochen worden sei und dieser auch über Reaktionen entschieden habe. An strafrechtliche Verurteilungen ist das Vereinigungsverbot als eigenständiges Mittel des präventiven Verfassungsschutzes gerade nicht gebunden. Insoweit steht mit den Anforderungen des Art. 9 GG auch in Einklang, hier zu fordern, dass der „Gremium Motorcycle Club Sachsen“ sich zumindest nachträglich glaubhaft von der von eigenen Mitgliedern begangenen schweren Straftat hätte distanzieren und die notwendigen Schritte zur Aufklärung des Vorfalls und zur Ergreifung vereinsinterner Maßnahmen gegen die Verantwortlichen einleiten müssen. Geschieht das nicht, kann davon ausgegangen werden, dass die Vereinigung durch das strafrechtswidrige Handeln geprägt ist, insbesondere wenn Vereinsmitglieder wegen ihrer Tatbeteiligung belohnt oder bei fehlender Mitwirkung sanktioniert worden sind. Auch kann eine einzelne Straftat ein Verbot der Vereinigung rechtfertigen, wenn sie hinreichend schwer wiegt. Auch das ist hier der Fall.
3. d) Im Ergebnis ist auch der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt. Das Bundesverwaltungsgericht stellt nachvollziehbar darauf ab, dass das Verhalten seines Regionalsprechers, das dem „Gremium Motorcycle Club Sachsen“zurechenbar sei, die Gefahr weiterer, im Vereinsinteresse liegender Vergeltungsmaßnahmen und Selbstbehauptungen gegenüber konkurrierenden Vereinigungen begründe, was den Charakter der Vereinigung insbesondere angesichts der Schwere der zurechenbaren Straftat präge. Damit ist nicht erkennbar, dass mildere Mittel als das Vereinigungsverbot in Betracht kamen.

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Der 3. Strafsenat des Bundesgerichtshofs (Staatsschutzsenat) hat den Haftbefehl gegen den Oberleutnant der Bundeswehr Franco A. aufgehoben, da kein Haftgrund mehr besteht.

Der Beschuldigte befand sich seit dem 26. April 2017 in Untersuchungshaft. Nach dem auf den Haftgrund der Fluchtgefahr gestützten Haftbefehl liegt ihm insbesondere zur Last, eine schwere staatsgefährdende Gewalttat vorbereitet zu haben. Er soll den Plan gefasst haben, einen Angriff auf das Leben hochrangiger Politiker und Personen des öffentlichen Lebens vorzunehmen. Hierzu soll er sich eine Schusswaffe beschafft und diese auf dem Flughafen Wien-Schwechat versteckt haben. Bei dem geplanten Anschlag habe der Beschuldigte den Verdacht in Richtung der in Deutschland erfassten Asylbewerber lenken wollen. Zu diesem Zwecke soll er sich eine Tarnidentität als syrischer Flüchtling zugelegt und als solcher staatliche Leistungen erhalten haben. Außerdem sei er im Besitz von weiteren Waffen, Munition und Sprengstoff gewesen. Diese Gegenstände habe er teilweise bei der Bundeswehr gestohlen.

Nach der Entscheidung des 3. Strafsenats lässt sich aus dem bisherigen Ergebnis der Ermittlungen der dringende Tatverdacht für die Vorbereitung einer schweren staatsgefährdenden Gewalttat nicht herleiten. Der Beschuldigte wird insoweit zwar durch verschiedene Ermittlungsergebnisse belastet; aufgrund mehrerer Unstimmigkeiten ist es derzeit jedoch nicht in dem für die Begründung eines dringenden Tatverdachts erforderlichen hohen Maße wahrscheinlich, dass er tatsächlich in der ihm vorgeworfenen Weise ein Attentat auf eine Person des öffentlichen Lebens vorbereitete. Die von den übrigen dem Beschuldigten vorgeworfenen Delikte ausgehende Straferwartung reicht vor allem mit Blick auf seine persönlichen Verhältnisse und den Umstand, dass die bereits vollzogene Untersuchungshaft auf die zu verhängende Sanktion anzurechnen wäre, nicht aus, um den Haftgrund der Fluchtgefahr zu begründen.

Karlsruhe, den 29. November 2017

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Die Staatsschutzkammer des Landesgerichts München I hat den Angeklagten wegen Vorbereitung einer schweren staatsgefährdenden Gewalttat in zwei Fällen zu einer Gesamtfreiheitsstrafe von zwei Jahren und sechs Monaten verurteilt.

Nach den vom Landgericht getroffenen Feststellungen wandte sich der Angeklagte, ein deutscher Staatsbürger, im Jahr 2013 dem Islam zu und radikalisierte sich zunehmend. Mittlerweile ist er Anhänger einer extremistisch-islamistischen Ideologie und steht in Kontakt mit Personen aus der salafistischen Szene. Er sieht den bewaffneten Jihad als legitimes Mittel zur Durchsetzung ultrakonservativer islamistischer Interessen an und lehnt die Werte der freiheitlich-demokratischen Grundordnung ab. Am 24. Juni 2015 reiste der Angeklagte in die Türkei, um sich von dort weiter nach Syrien zu begeben. Nachdem ihm dies nicht gelang, kehrte er nach Deutschland zurück. Im Oktober 2015 wollte er sich in das türkisch-syrische Grenzgebiet begeben, wurde aber am Flughafen München festgenommen. In beiden Fällen, hatte er die Absicht, sich in Syrien im Umgang mit Waffen und Sprengstoffen ausbilden zu lassen und sich sodann als Mitglied einer gegen den Staat Syrien gerichteten islamistischen Gruppierung an Kampfhandlungen zu beteiligen.

Das Landgericht hat angenommen, dieses Verhalten erfülle die Voraussetzungen der Vorbereitung einer schweren staatsgefährdenden Gewalttat durch das Unternehmen der Ausreise aus der Bundesrepublik Deutschland mit dem Ziel, sich in einen Staat zu begeben, in dem Unterweisungen im Umgang mit Schusswaffen, Sprengstoffen o. ä. erfolgen (§ 89a Abs. 2a, Abs. 2 Nr. 1 StGB).

Der Angeklagte wendet sich mit seiner gegen dieses Urteil gerichteten Revision gegen die Verfassungsmäßigkeit der genannten Strafnorm und macht daneben geltend, deren Voraussetzungen seien nicht festgestellt.

Der 3. Strafsenat des Bundesgerichtshofs (Staatsschutzsenat) ist in diesem Fall erstmals in einem Revisionsverfahren mit einer Verurteilung nach dem am 20. Juni 2015 in Kraft getretenen § 89a Abs.2a des Strafgesetzbuchs befasst.

Vorinstanz:

Landgericht München I – Urteil vom 19. Mai 2016 – 2 KLs 111 Js 169510/15

Karlsruhe, den 26. September 2016

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Mit heute verkündetem Urteil hat der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts entschieden, dass die Ermächtigung des Bundeskriminalamts zum Einsatz von heimlichen Überwachungsmaßnahmen zur Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus zwar im Grundsatz mit den Grundrechten vereinbar ist, die derzeitige Ausgestaltung von Befugnissen aber in verschiedener Hinsicht dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nicht genügt. Das führt dazu, dass verschiedene Regelungen aus dem Gesamtkomplex zu beanstanden waren. Die Entscheidung betrifft, eine lange Rechtsprechung zusammenführend, sowohl die Voraussetzungen für die Durchführung solcher Maßnahmen als auch die Frage der Übermittlung der Daten zu anderen Zwecken an dritte Behörden sowie schließlich erstmals auch die Anforderungen an eine Weiterleitung von Daten an ausländische Behörden.

Hinsichtlich der Voraussetzungen für die Durchführung sind die im Jahr 2009 eingeführten Vorschriften teilweise zu unbestimmt und zu weit; auch fehlt es zum Teil an flankierenden rechtsstaatlichen Absicherungen, insbesondere zum Schutz des Kernbereichs privater Lebensgestaltung oder zur Gewährleistung von Transparenz, individuellem Rechtsschutz und aufsichtlicher Kontrolle. Die Vorschriften zur Übermittlung von Daten sind ‑ sowohl hinsichtlich inländischer als auch hinsichtlich ausländischer Behörden ‑ an etlichen Stellen nicht hinreichend begrenzt. Da die Gründe für die Verfassungswidrigkeit nicht den Kern der eingeräumten Befugnisse betreffen, gelten die beanstandeten Vorschriften jedoch mit Einschränkungen überwiegend bis zum Ablauf des 30. Juni 2018 fort.

Die Entscheidung ist teilweise mit Gegenstimmen ergangen; die Richter Eichberger und Schluckebier haben ein Sondervotum abgegeben.

Sachverhalt:

Die Verfassungsbeschwerden richten sich gegen neue Befugnisse, die im Jahr 2009 in das Bundeskriminalamtgesetz (BKAG) eingefügt wurden. Damit hat der Bundesgesetzgeber dem Bundeskriminalamt über die bisherigen Aufgaben der Strafverfolgung hinaus die bis dahin den Ländern vorbehaltene Aufgabe der Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus übertragen. Gegenstand der Verfassungsbeschwerden ist daneben eine bereits zuvor bestehende Regelung des Bundeskriminalamtgesetzes zur Übermittlung von Daten ins Ausland, die durch die Aufgabenerweiterung ein weiteres Anwendungsfeld erhält.

Auf die Pressemitteilung Nr. 43/2015 vom 16. Juni 2015 wird ergänzend verwiesen.

Wesentliche Erwägungen des Senats:

1. Die angegriffenen Befugnisse ermächtigen das Bundeskriminalamt im Rahmen der Gefahrenabwehr und Straftatenverhütung zur heimlichen Erhebung personenbezogener Daten und begründen – je nach Befugnis – Eingriffe in die Grundrechte der Unverletzlichkeit der Wohnung, des Telekommunikationsgeheimnisses und der informationellen Selbstbestimmung sowie in das Grundrecht auf Vertraulichkeit und Integrität informationstechnischer Systeme. Es ist Aufgabe des Gesetzgebers, einen Ausgleich zwischen der Schwere dieser Grundrechtseingriffe auf der einen Seite und der Pflicht des Staates zum Schutz der Bevölkerung auf der anderen Seite zu schaffen. Zu berücksichtigen ist hier zum einen, dass die angegriffenen Befugnisse überwiegend tiefgreifende Eingriffe in die Privatsphäre ermöglichen und im Einzelfall auch in private Rückzugsräume eindringen können, deren Schutz für die Wahrung der Menschenwürde von besonderer Bedeutung ist. Auf der anderen Seite ist das große Gewicht wirksamer Aufklärungsmittel zur Abwehr von Gefahren des Terrorismus für die demokratische und freiheitliche Ordnung und den Schutz der Grundrechte in Rechnung zu stellen. Die Sicherheit des Staates als verfasster Friedens- und Ordnungsmacht und die von ihm ‑ unter Achtung von Würde und Eigenwert des Einzelnen ‑ zu gewährleistende Sicherheit der Bevölkerung stehen insoweit mit anderen hochwertigen Verfassungsgütern im gleichen Rang.
2. Die Entscheidung führt die bisherige Rechtsprechung zu den für diesen Ausgleich maßgeblichen verfassungsrechtlichen Anforderungen in grundsätzlicher Weise zusammen. Die dem Bundeskriminalamt eingeräumten Befugnisse sind danach vom Grundsatz her nicht zu beanstanden. Wo sie jedoch ‑ wie überwiegend ‑ tief in die Privatsphäre eingreifen, unterliegen sie als Ausfluss des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes übergreifenden Anforderungen an ihre Ausgestaltung. Insbesondere müssen Befugnisse auf den Schutz gewichtiger Rechtsgüter begrenzt bleiben und sind nur in den Fällen verfassungsmäßig, in denen eine Gefährdung dieser Rechtsgüter hinreichend konkret absehbar ist. Auf nichtverantwortliche Dritte aus dem Umfeld der Zielperson dürfen sie sich nur unter eingeschränkten Bedingungen erstrecken. Für Befugnisse, die typischerweise dazu führen können, in den strikt geschützten Kernbereich privater Lebensgestaltung einzudringen, bedarf es besonderer Schutzregelungen. Auch bedarf es eines hinreichenden Schutzes von Berufsgeheimnisträgern. Überdies unterliegen die Befugnisse verfassungsrechtlichen Anforderungen an Transparenz, individuellen Rechtsschutz und aufsichtliche Kontrolle. Hierzu gehören Benachrichtigungspflichten an die Betroffenen nach Durchführung der Maßnahmen, richterliche Kontrollbefugnisse, eine regelmäßige aufsichtliche Kontrolle sowie Berichtspflichten gegenüber Parlament und Öffentlichkeit. Schließlich müssen die Befugnisse mit Löschungspflichten flankiert sein.
3. Diesen Anforderungen genügen die angegriffenen Vorschriften in verschiedener Hinsicht nicht.
4. a) Nicht hinreichend begrenzt ist die Regelung zum Einsatz von besonderen Mitteln zur Überwachung außerhalb von Wohnungen ‑ etwa durch Observation, Bild- und Tonaufzeichnungen, die Verfolgung mit Peilsendern oder der Einsatz von V-Leuten ‑ (§ 20g Abs. 1 bis 3 BKAG).
5. aa) Der Gesetzgeber eröffnet solche Maßnahmen nicht nur zur Abwehr von konkreten Gefahren, sondern auch zur Straftatenverhütung (§ 20g Abs. 1 Nr. 2 BKAG). Dies ist zwar grundsätzlich möglich, unterliegt aber Grenzen, die die Vorschrift nicht wahrt. Sie enthält weder die Anforderung, dass ein wenigstens seiner Art nach konkretisiertes und absehbares Geschehen erkennbar sein muss, noch die alternative Voraussetzung, dass das individuelle Verhalten einer Person die konkrete Wahrscheinlichkeit begründen muss, dass sie in überschaubarer Zukunft terroristische Straftaten begeht. Damit gibt sie den Behörden und Gerichten keine hinreichend bestimmten Kriterien an die Hand und erlaubt Maßnahmen, die unverhältnismäßig weit sein können.
6. bb) § 20g BKAG erlaubt Maßnahmen, die zum Teil typischerweise dazu führen können, dass  auch vertrauliche Situationen erfasst werden, deren Ausforschung dem Staat entzogen ist. Der Gesetzgeber hat daher zur Wahrung des Kernbereichs privater Lebensgestaltung sowohl auf der Ebene der Datenerhebung als auch auf der Ebene der Datenauswertung Schutzvorschriften vorzusehen, an denen es hier fehlt.
7. cc) Weiterhin ist der Richtervorbehalt in § 20g Abs. 3 BKAG, soweit er langfristige Observationen oder nichtöffentliche Gespräche erfasst, unzureichend ausgestaltet, indem die Maßnahmen zum Teil ganz und zum Teil für einen ersten Monat ohne vorherige richterliche Anordnung erlaubt werden.
8. b) Die Regelung der Wohnraumüberwachung (§ 20h BKAG), die Datenerhebungen sowohl in Form der optischen als auch der akustischen Überwachung erlaubt, entspricht den Verhältnismäßigkeitsanforderungen nur teilweise.
9. aa) Die Erlaubnis von Wohnraumüberwachungen bei Kontakt- und Begleitpersonen (§ 20h Abs. 1 Nr. 1 c BKAG) ist nicht mit Art. 13 Abs. 1, 4 GG vereinbar. Die Wohnraumüberwachung ist ein besonders schwerwiegender Eingriff, der tief in die Privatsphäre eindringt. Deshalb bleibt die Angemessenheit einer solchen Überwachungsmaßnahme nur gewahrt, wenn sie ausschließlich auf Gespräche der gefahrenverantwortlichen Zielperson selbst gerichtet ist. Anders als für andere Maßnahmen scheidet hier eine Anordnung unmittelbar gegenüber Dritten aus. Unberührt bleibt hiervon, dass bei einer solchen Maßnahme mittelbar auch Dritte erfasst werden können.
10. bb) Die Regelung zum Schutz des Kernbereichs privater Lebensgestaltung in § 20h Abs. 5 BKAG ist verfassungsrechtlich unzureichend. Da Wohnraumüberwachungen tief in die Privatsphäre eindringen können, sind ihnen gegenüber die Anforderungen an den Kernbereichsschutz streng. Nach Durchführung einer solchen Maßnahme müssen hier – außer bei Gefahr im Verzug – zunächst alle Daten von einer unabhängigen Stelle gesichtet werden, ob sie höchstprivate Informationen enthalten, bevor sie vom Bundeskriminalamt verwertet werden dürfen. Dies stellt die Regelung nicht sicher.
11. c) Für den Zugriff auf informationstechnische Systeme (§ 20k BKAG) fehlt es an einer hinreichenden Regelung zum Schutz des Kernbereichs privater Lebensgestaltung. Es fehlt hier an einer hinreichenden Unabhängigkeit der mit der Sichtung der erhobenen Daten betrauten Stelle. Erforderlich ist, dass die Kontrolle im Wesentlichen von externen, nicht mit Sicherheitsaufgaben betrauten Personen wahrgenommen wird. Zwar ist ein Rückgriff auf Personal des Bundeskriminalamts zur Einbeziehung von ermittlungsspezifischem oder technischem Fachverstand nicht ausgeschlossen. Die tatsächliche Durchführung und Entscheidungsverantwortung muss jedoch in den Händen von dem Bundeskriminalamt gegenüber unabhängigen Personen liegen. Indem § 20k Abs. 7 Satz 3 und 4 BKAG die Sichtung im Wesentlichen in die Hände von Mitarbeitern des Bundeskriminalamts legt, genügt er diesen Anforderungen nicht.
12. d) Nur teilweise mit der Verfassung zu vereinbaren ist die Regelung zur Überwachung laufender Telekommunikation (§ 20l BKAG). Insbesondere ist die Bestimmung zur Erstreckung der Telekommunikationsüberwachung auf die Straftatenverhütung zu unbestimmt und unverhältnismäßig weit. Diesen Mangel teilt die Regelung zur Erhebung von Telekommunikationsverkehrsdaten (§ 20m Abs. 1, 3 BKAG).
13. e) Allen angegriffenen Ermittlungs- und Überwachungsbefugnissen fehlen flankierende Regelungen, ohne die die Verhältnismäßigkeit der angegriffenen Ermittlungs- und Überwachungsbefugnisse nicht gewahrt ist.
14. aa) Der Schutz der Berufsgeheimnisträger ist insoweit nicht tragfähig ausgestaltet, als zwischen Strafverteidigern und anderen Rechtsanwälten unterschieden wird. Da die Überwachungsmaßnahmen nicht der Strafverfolgung, sondern der Gefahrenabwehr dienen, ist eine solche Unterscheidung zum Schutz juristischer Beistände ungeeignet.
15. bb) Die Regelungen zur Gewährleistung von Transparenz, Rechtsschutz und aufsichtlicher Kontrolle genügen den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht vollständig. Es fehlt an hinreichenden Vorgaben zu turnusmäßigen Pflichtkontrollen, an einer umfassenden Protokollierungspflicht, die es ermöglicht, die jeweiligen Überwachungsmaßnahmen sachhaltig zu prüfen, sowie an Berichtspflichten gegenüber Parlament und Öffentlichkeit.
16. cc) Die Löschungsregelungen genügen den verfassungsrechtlichen Anforderungen nur teilweise. Verfassungswidrig ist die Möglichkeit, von der Löschung erhobener Daten nach Zweckerfüllung allgemein abzusehen, soweit die Daten zur Verfolgung von Straftaten oder zur Verhütung oder zur Vorsorge für die künftige Verfolgung einer Straftat mit erheblicher Bedeutung erforderlich sind (§ 20v Abs. 6 Satz 5 BKAG). Sie erlaubt damit die Speicherung der Daten in Blick auf eine Nutzung zu neuen, nur allgemein umschriebenen Zwecken, für die das Gesetz keine Ermächtigungsgrundlage enthält und in dieser Offenheit auch nicht schaffen kann. Nicht tragfähig ist die sehr kurze Frist für die Aufbewahrung der vom Bundeskriminalamt zu erstellenden Löschungsprotokolle, da diese eine spätere Kontrolle nicht hinreichend gewährleistet.
17. Neue Differenzierungen entwickelt die Entscheidung in Anknüpfung an die bisherige Rechtsprechung zu den Voraussetzungen für eine Verwendung der Daten, die über das ursprüngliche Ermittlungsverfahren hinausreicht. Maßgeblich sind hierfür die Grundsätze der Zweckbindung und Zweckänderung. Zu unterscheiden ist zwischen einer grundsätzlich zulässigen weiteren Nutzung der Daten im Rahmen des ursprünglichen Erhebungszweckes und einer Zweckänderung, die nur in bestimmten Grenzen erlaubt werden darf.
18. a) Der Gesetzgeber kann eine Nutzung der Daten über das ursprüngliche Ermittlungsverfahren hinaus im Rahmen der ursprünglichen Zwecke dieser Daten erlauben (weitere Nutzung), solange die erhebungsberechtigte Behörde die Daten im selben Aufgabenkreis zum Schutz derselben Rechtsgüter und zur Verfolgung oder Verhütung derselben Straftaten nutzt, wie es die jeweilige Datenerhebungsvorschrift erlaubt. Hier widerspricht es nicht dem Gebot der Zweckbindung, wenn die weitere Nutzung der Daten auch als bloßer Spurenansatz erlaubt wird. Anderes gilt allerdings für Daten aus Wohnraumüberwachungen oder einem Zugriff auf informationstechnische Systeme. Wegen deren großen Eingriffsgewichts müssen für jede weitere Nutzung solcher Daten auch die für die Datenerhebung maßgeblichen Anforderungen an die Gefahrenlage erfüllt sein.
19. b) Darüber hinaus kann der Gesetzgeber eine Nutzung der Daten auch zu anderen Zwecken als denen der ursprünglichen Datenerhebung erlauben (Zweckänderung). Die Verhältnismäßigkeitsanforderungen für eine solche Zweckänderung orientieren sich am Grundsatz der hypothetischen Datenneuerhebung. Danach muss die neue Nutzung der Daten dem Schutz von Rechtsgütern oder der Aufdeckung von Straftaten eines solchen Gewichts dienen, die verfassungsrechtlich ihre Neuerhebung mit vergleichbar schwerwiegenden Mitteln rechtfertigen könnten. Eine konkretisierte Gefahrenlage wie bei der Datenerhebung ist demgegenüber grundsätzlich nicht erneut zu verlangen; erforderlich, aber auch ausreichend ist in der Regel das Vorliegen eines konkreten Ermittlungsansatzes. Wegen des besonderen Eingriffsgewichts von Wohnraumüberwachungen und Online-Durchsuchungen darf demgegenüber eine Zweckänderung von Daten aus solchen Maßnahmen nur erlaubt werden, wenn auch die für die Datenerhebung maßgeblichen Anforderungen an die Gefahrenlage erfüllt sind. Die Entscheidung konsolidiert mit dieser Konkretisierung eine lange Rechtsprechung und schränkt sie behutsam ein.
20. Diesen Grundsätzen genügen die Regelungen zur Nutzung und Übermittlung der Daten an inländische Behörden nur teilweise.
21. a) Keinen Bedenken unterliegt, dass dem Bundeskriminalamt eine Nutzung der erlangten Daten grundsätzlich unabhängig von konkreten Gefahren zur Wahrnehmung der Aufgabe der Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus erlaubt wird (§ 20v Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 BKAG). Unverhältnismäßig ist dies hingegen für Daten aus Wohnraumüberwachungen und Online-Durchsuchungen. Wegen ihres besonderen Eingriffsgewichts kann deren weitere Nutzung nur bei erneutem Vorliegen einer dringenden oder im Einzelfall hinreichend konkretisierten Gefahrenlage erlaubt werden.

Demgegenüber ist die einschränkungslos geregelte Befugnis zur Verwendung dieser Daten zum Zeugen- und Personenschutz (§ 20v Abs. 4 Satz 2 Nr. 2 BKAG) zu unbestimmt und genügt verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht.

1. b) Verfassungswidrig sind die Übermittlungsbefugnisse an andere inländische Behörden (§ 20v Abs. 5 BKAG).

Die Übermittlung von Daten zur Gefahrenabwehr ist verfassungswidrig, soweit sie unabhängig von einem konkreten Ermittlungsansatz eine Übermittlung allgemein zur Verhütung terroristischer  Straftaten erlaubt. Mit der Verfassung nicht vereinbar ist die Regelung zur Übermittlung von Daten zur Strafverfolgung. Weder sichern die in Bezug genommenen Vorschriften der Strafprozessordnung (§ 161 Abs. 1, 2 StPO) die verfassungsrechtlich geforderte Begrenzung der Datenübermittlung ausreichend noch beschränkt sich die Übermittlung von Daten aus Wohnraumüberwachungen oder Online-Durchsuchungen auf die Verfolgung von hinreichend gewichtigen Straftaten; auch schließt die Vorschrift die Übermittlung von Daten aus optischen Wohnraumüberwachungen an die Strafverfolgungsbehörden nicht aus, obwohl die optische Wohnraumüberwachung nach Art. 13 Abs. 3, 4 GG nur für die Gefahrenabwehr, nicht aber für die Strafverfolgung erlaubt ist. Unverhältnismäßig weit sind die Befugnisse zur Datenübermittlung an die Verfassungsschutzbehörden, den Militärischen Abschirmdienst und den Bundesnachrichtendienst (§ 20v Abs. 5 Satz 3 Nr. 1, Satz 4 BKAG).

Hinsichtlich aller Übermittlungsbefugnisse fehlt es im Übrigen an einer hinreichenden Gewährleistung der auch hier geltenden Anforderungen an eine effektive Kontrolle durch die Bundesdatenschutzbeauftragte.

6. Grundsätzliche Aussagen enthält die Entscheidung zu den Anforderungen an eine Übermittlung von Daten an ausländische Sicherheitsbehörden, über die das Bundesverfassungsgericht erstmals zu entscheiden hatte. Nicht Gegenstand der Entscheidung ist allerdings die Übermittlung an Mitgliedstaaten der Europäischen Union (§ 14a BKAG).

Eine Übermittlung von Daten ins Ausland führt dazu, dass die Gewährleistungen des Grundgesetzes nach der Übermittlung nicht mehr als solche zur Anwendung gebracht werden können und stattdessen die im Ausland geltenden Standards Anwendung finden. Dies steht einer Übermittlung ins Ausland jedoch grundsätzlich nicht entgegen. Die Ausrichtung des Grundgesetzes auf die internationale Zusammenarbeit schließt die Achtung fremder Rechtsordnungen und -anschauungen ein. Bei der Entscheidung über eine Übermittlung von personenbezogenen Daten ins Ausland bleibt die deutsche Staatsgewalt an die Grundrechte gebunden. Sie unterliegt insofern den allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsätzen von Zweckänderung und Zweckbindung. Bei der Beurteilung der neuen Verwendung ist jedoch die Eigenständigkeit der anderen Rechtsordnung zu achten. Die ausländische Staatsgewalt ist nur ihren eigenen rechtlichen Bindungen verpflichtet.

Grenzen einer Datenübermittlung ergeben sich zum einen mit Blick auf die Wahrung datenschutzrechtlicher Garantien. Die Grenzen der inländischen Datenerhebung und -verarbeitung des Grundgesetzes dürfen durch einen Austausch zwischen den Sicherheitsbehörden nicht in ihrer Substanz unterlaufen werden. Der Gesetzgeber hat daher dafür Sorge zu tragen, dass dieser Grundrechtsschutz durch eine Übermittlung der von deutschen Behörden erhobenen Daten ins Ausland und an internationale Organisationen ebenso wenig ausgehöhlt wird wie durch eine Entgegennahme und Verwertung von durch ausländische Behörden menschenrechtswidrig erlangten Daten. Dies bedeutet nicht, dass in der ausländischen Rechtsordnung institutionelle und verfahrensrechtliche Vorkehrungen nach deutschem Vorbild gewährleistet sein müssen. Geboten ist die Gewährleistung eines angemessenen materiellen datenschutzrechtlichen Niveaus für den Umgang mit den übermittelten Daten im Empfängerstaat.

Zum anderen ergeben sich Grenzen mit Blick auf die Nutzung der Daten durch den Empfängerstaat, wenn dort Menschenrechtsverletzungen zu besorgen sind. Zwingend auszuschließen ist jedenfalls die Datenübermittlung an Staaten, wenn zu befürchten ist, dass elementare rechtsstaatliche Grundsätze verletzt werden. Keinesfalls darf der Staat seine Hand zu Verletzungen der Menschenwürde reichen.

Die Übermittlung von Daten an das Ausland setzt eine Begrenzung auf hinreichend gewichtige Zwecke, für die die Daten übermittelt und genutzt werden dürfen, sowie die Vergewisserung über einen menschenrechtlich und datenschutzrechtlich vertretbaren Umgang mit diesen Daten im Empfängerland voraus. Im Übrigen bedarf es auch hier der Sicherstellung einer wirksamen Kontrolle.

7. Die angegriffene Befugnis zur Übermittlung von Daten an öffentliche Stellen anderer Staaten genügt diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen teilweise nicht.
8. a) Sie fasst die Übermittlungszwecke zu weit (§ 14 Abs. 1 BKAG). Die Erlaubnis zur Datenübermittlung allgemein zur Erfüllung der dem Bundeskriminalamt obliegenden Aufgaben (§ 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BKAG) ist nicht hinreichend eingegrenzt und daher unverhältnismäßig. Es fehlt an Maßgaben, die sicherstellen, dass Daten aus eingriffsintensiven Überwachungsmaßnahmen nur für Zwecke übermittelt werden dürfen, die dem Schutz von Rechtsgütern oder der Aufdeckung von Straftaten eines solchen Gewichts dienen, die verfassungsrechtlich ihre Neuerhebung mit vergleichbar schwerwiegenden Mitteln rechtfertigen könnten. Die Befugnis zur Datenübermittlung zur Abwehr einer im Einzelfall bestehenden erheblichen Gefahr für die öffentliche Sicherheit (§ 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BKAG) ist grundsätzlich nicht zu beanstanden; nicht hinreichend eingegrenzt ist sie aber in Bezug auf Daten aus Wohnraumüberwachungen. Auch soweit eine Übermittlung erlaubt wird, wenn Anhaltspunkte vorliegen, dass Straftaten von erheblicher Bedeutung begangen werden (§ 14 Abs. 1 Satz 2 BKAG), fehlt es  – in Anknüpfung an das Kriterium der hypothetischen Datenneuerhebung – an eingrenzenden Unterscheidungen.
9. b) Demgegenüber genügen die angegriffenen Regelungen den Anforderungen einer Vergewisserung über einen angemessenen datenschutzrechtlichen und menschenrechtlichen Umgang mit den übermittelten Daten im Empfängerland. § 14 Abs. 7 BKAG stellt eine solche Vergewisserung bei verfassungskonformer Auslegung hinreichend sicher.
10. c) Verfassungsrechtlich geboten ist für die Übermittlungspraxis im Inland die Sicherstellung einer regelmäßigen aufsichtlichen Kontrolle sowie der Anordnung von Berichtspflichten, an der es fehlt.
11. Die angegriffenen Vorschriften sind überwiegend nicht für nichtig, aber für verfassungswidrig zu erklären. Da die verfassungsrechtlichen Mängel aber nicht die Einräumung der Befugnisse als solche, sondern im Wesentlichen allein deren nähere Ausgestaltung betreffen, können sie – unter den vom Gericht bestimmten Maßgaben – bis zum Ablauf des 30. Juni 2018 weiter angewendet werden.

Abweichende Meinung des Richters Eichberger

Ich kann das Urteil in einer Reihe der in Bezug auf die angegriffenen Normen gezogenen Schlussfolgerungen und in Teilen der Begründung nicht mittragen.

Zwar bewegt sich das Urteil auf der Linie der zur Zulässigkeit von Eingriffen in die Freiheitsrechte aus Gründen der vom Staat zu gewährleistenden Sicherheit vor allem in den letzten 12 Jahren entwickelten Rechtsprechung des Gerichts. Die vom Senat aufgestellten Grundsätze sind jedoch damals wie heute fast ausschließlich auf der Stufe der Verhältnismäßigkeitsprüfung vorgenommene Ableitungen aus der Abwägung zwischen den Belastungen eingriffsintensiver Maßnahmen für die Grundrechte der Betroffenen einerseits und den Schutzpflichten des Staates bei der Abwehr terroristischer Gefahren andererseits. Auch hier hat der Gesetzgeber jedoch eine Einschätzungsprärogative in Bezug auf die tatsächliche Beurteilung einer Gefahrenlage und ihre prognostische Entwicklung. Mit Rücksicht hierauf hätte der Senat dem Gesetzgeber nicht so detaillierte Vorgaben machen dürfen. Bei der Gewichtung der latenten Bedrohung durch heimliche Überwachungs- und Ermittlungsmaßnahmen ist zu berücksichtigen, dass die allermeisten der angegriffenen Normen nicht zu generalisierten Datenerhebungen mit großer Streubreite ermächtigen. Sofern durch den konkreten Einsatz von Ermittlungsmaßnahmen Menschen betroffen werden, die keine oder nur in geringem Umfang ihnen zurechenbare Verantwortung für den Ermittlungsanlass gegeben haben, wird ihnen damit in staatsbürgerlicher Inpflichtnahme ein Sonderopfer abverlangt für die öffentliche Gewährleistung von Sicherheit.

Nicht alle dem Gesetzgeber vorgeschriebenen Anforderungen an Verfahren, Transparenz und Kontrolle sind, selbst wenn viele von ihnen sinnvoll und richtig sein mögen, auch verfassungsrechtlich genau so gefordert. Das Urteil führt trotz zu begrüßender Konsolidierungsschritte jedenfalls zu einer problematischen Verfestigung der überzogenen verfassungsrechtlichen Anforderungen in diesem Bereich.

Ich halte es für zu weitgehend, aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz abzuleiten, dass dem von einer eingriffsintensiven Überwachungsmaßnahme Betroffenen wirksame Sanktionsmechanismen zur Verfügung gestellt werden müssten, dass eine Kontrolle der Datenerhebung und
-verarbeitung in regelmäßigen Abständen von nicht länger als zwei Jahren durchgeführt werden müsste und dass Berichtspflichten gegenüber Parlament und Öffentlichkeit zur Gewährleistung von Transparenz und Kontrolle vorgesehen werden müssten. Es hätte genügt, dem Gesetzgeber lediglich das Sicherheitsniveau vorzugeben.

Soweit der Senat die Ermächtigungen zu einigen Aufklärungs- und Datenerhebungsmaßnahmen zum Zwecke der Straftatenverhütung für zu unbestimmt und unverhältnismäßig hält, unterlässt er es ohne Not, den in diesen Fällen möglichen Weg der verfassungskonformen Auslegung zu wählen. Anders als der Senat halte ich das vom Gesetzgeber gewählte Konzept, erst für die Verlängerung eines Großteils der in § 20g Abs. 2 BKAG genannten Überwachungsmaßnahmen einen Richtervorbehalt vorzusehen, für verfassungsrechtlich vertretbar. Nicht teilen kann ich ferner die Annahme des Senats, § 20g BKAG sei auch deshalb verfassungswidrig, weil er keine Regelungen zum Schutz des Kernbereichs privater Lebensgestaltung enthält.

Im Hinblick auf die Verwendung von aus Überwachungsmaßnahmen gewonnener Daten präzisiert und konsolidiert das Urteil die Figur der „hypothetischen Neuerhebung“ als gedanklichen Ansatz zur Bestimmung der Zweckänderungsbedingungen. Die von diesem Konzept geforderte Ausnahme, wonach bei Verwendung von Daten aus der Wohnraumüberwachung und Online-Durchsuchung für jede weitere Nutzung und Zweckänderung die Rechtfertigung durch eine dringende oder eine im Einzelfall hinreichend konkretisierte Gefahr wie bei der Datenerhebung selbst verlangt wird, vermag ich allerdings nicht mitzutragen. Auch bei der Wohnraumüberwachung erfolgt die eigentliche, massive Beeinträchtigung der Privatsphäre durch den Ermittlungszugriff auf den geschützten Bereich. Die weitere, auch zweckändernde Nutzung perpetuiert diesen Eingriff zwar, erreicht aber auch bei der Wohnraumüberwachung (und ebenso bei der Online-Durchsuchung) nicht mehr die ursprüngliche Eingriffsintensität. Die Weiternutzung und Zweckänderung gewonnener Erkenntnisse aus den Überwachungsmaßnahmen hat daher den allgemeinen Regeln zu folgen. Der Senat hätte seine bisherige Rechtsprechung dementsprechend korrigieren sollen.

Abweichende Meinung des Richters Schluckebier

Soweit das Urteil die zu prüfenden gesetzlichen Bestimmungen von Verfassungs wegen beanstandet, vermag ich ihm in weiten Teilen dieses Ergebnisses und der zugehörigen Begründung nicht zuzustimmen. Die im Urteil vorgenommene Verhältnismäßigkeitsprüfung ist meines Erachtens in verschiedener Hinsicht verfassungsrechtlich verfehlt und an die Bestimmtheit einzelner Regelungen werden überzogene Anforderungen gestellt. Der Senat setzt mit zahlreichen gesetzgebungstechnischen Detailanforderungen letztlich seine konkretisierenden eigenen Vorstellungen von dem Regelwerk in meines Erachtens zu weit gehender Weise an die Stelle derjenigen des demokratisch legitimierten Gesetzgebers. Anders als der Senat meint, wären einige der beanstandeten Bestimmungen auch verfassungskonform auslegbar gewesen.

Grundsätzlich ist festzuhalten, dass der Gesetzgeber mit der von ihm gewählten Ausgestaltung des Spannungsverhältnisses zwischen den Grundrechten der von polizeilichen Maßnahmen Betroffenen und den Eingriffsgrundlagen auf der einen Seite sowie seiner Schutzverpflichtung im Blick auf die Grundrechte der Einzelnen und die verfassungsmäßig verankerten Rechtsgüter der Allgemeinheit auf der anderen Seite einen im Wesentlichen angemessenen und zumutbaren Ausgleich gefunden hat. Der Gesetzgeber trägt damit dem Grundsatz Rechnung, dass der Einzelne sich im Rechtsstaat auf effektiven Schutz durch den Staat ebenso verlassen können muss wie auf den Schutz seiner Freiheitsgewährleistungen vor dem Staat.

Die vom Senat vermisste ausdrückliche gesetzliche Regelung zum Schutz des Kernbereichs privater Lebensgestaltung auch insoweit, als es um besondere Mittel der Datenerhebung außerhalb von Wohnungen geht (§ 20g Abs. 2 BKAG) ist nach meinem Dafürhalten nicht geboten. Außerhalb von Wohnungen bewegt sich der Betroffene im Grundsatz „in der Öffentlichkeit“, nicht jedoch in besonders geschützten Zonen der Privatheit. Der Kernbereichsschutz ist auf der Rechtsanwendungsebene sicherstellbar.

Nicht mittragen kann ich auch die geforderte Errichtung einer im Wesentlichen mit externen, nicht mit Sicherheitsaufgaben betrauten Personen besetzten „unabhängigen Stelle“, in deren Händen auf der Auswertungs- und Verwertungsebene bei Maßnahmen der Wohnraumüberwachung und der Online-Durchsuchung die tatsächliche Durchführungs- und Entscheidungsverantwortung liegen soll. Diese vom Senat verlangte Lösung trifft mit ihrer Komplizierung die Effektivität der Maßnahmen, weil im Rahmen der Straftatenverhütung und der Gefahrenabwehr die Auswertung von Erkenntnissen oft in hohem Maße beschleunigungs- und eilbedürftig ist. Sie wird deshalb den Angemessenheitsanforderungen im Blick auf die wirksame Abwendung terroristischer Straftaten nicht hinreichend gerecht. Die dem Gesetzgeber eröffnete Möglichkeit, für Ausnahmefälle bei Gefahr im Verzug – die in der Praxis ohnehin eher häufiger vorkommen werden – dem Bundeskriminalamt auch „kurzfristig erste Handlungsmöglichkeiten einzuräumen“, steht in deutlichem Kontrast zu der Annahme des Urteils, die besondere Schutzbedürftigkeit der Daten gebiete für den Regelfall die nahezu vollständige Herausnahme des Bundeskriminalamts aus der Erstsichtungsverantwortung.

Soweit der Senat die Befugnisse zur weiteren Nutzung der im Rahmen der Terrorismusabwehr erhobenen Daten und zu deren Übermittlung an inländische und ausländische Stellen in verschiedener Hinsicht als verfassungswidrig erachtet, vermag ich dem ebenfalls nicht uneingeschränkt zu folgen. Das gilt insbesondere, soweit der Senat die Verwendung der rechtmäßig erhobenen Daten in anderen Zusammenhängen allein zum Schutz derselben oder gleichgewichtiger Rechtsgüter zulassen will. Das Urteil macht die Übermittlung und Verwendung von Daten zu anderen Zwecken unter anderem davon abhängig, dass diese auch nach der Zweckänderung dem Schutz von Rechtsgütern oder der Aufdeckung von Straftaten eines solchen Gewichts dienen, die verfassungsrechtlich ihre neue Erhebung mit vergleichbar schwerwiegenden Mitteln rechtfertigen könnten (Kriterium der hypothetischen Datenneuerhebung). Diese Sichtweise mag ihre Berechtigung bei Erkenntnissen haben, die mittels hochinvasiver, besonders schwerwiegender Eingriffe gewonnen worden sind, wie das etwa bei der Wohnraumüberwachung und der Onlinedurchsuchung informationstechnischer Systeme der Fall ist. Bei anderen Eingriffen, bei denen sogenannte Zufallserkenntnisse anfallen, kann dies jedoch zu meines Erachtens kaum erträglichen Ergebnissen führen, weil dies von der rechtsstaatlichen Ordnung verlangt, die Realisierung von Straftaten und die Beschädigung von Rechtsgütern hinzunehmen. Unter der Voraussetzung, dass eine solche Zufallserkenntnis aufgrund eines recht- und damit auch verfassungsmäßigen Eingriffs angefallen ist, halte ich es für eine nicht hinnehmbare Konsequenz, dass der Rechtsstaat hier gezielt „wegsehen muss“. Damit wird den potentiell betroffenen Einzelnen oder Rechtsgütern der Allgemeinheit der gebotene Schutz vorenthalten, um auf der anderen Seite dem Schutz der Daten derjenigen, mit denen sich die Maßnahmen befassen, den Vorrang einzuräumen, zumal es hier eben nicht um die Fallgestaltung der Zweckänderung von anlasslos in großer Breite erhobenen Massendaten geht.

Die vom Senat eingeforderten ergänzenden gesetzlichen Regelungen für die Übermittlung von Daten an Stellen anderer Staaten sind meines Erachtens von Verfassung wegen nicht geboten. Die maßgebliche Vorschrift (§ 14 BKAG) wäre verfassungskonformer Auslegung zugänglich gewesen. Sie sieht ausdrücklich vor, dass die Übermittlung personenbezogener Daten unterbleibt, soweit Grund zu der Annahme besteht, dass durch sie gegen den Zweck eines deutschen Gesetzes verstoßen würde oder im Einzelfall schutzwürdige Interessen der betroffenen Personen überwiegen. Dazu gehört auch das Vorhandensein eines angemessenen Datenschutzniveaus im Empfängerstaat. Übermittlungsverbote und Verweigerungsgründe kennt das Gesetz ebenfalls (§ 27 BKAG). Damit lässt sich ohne weiteres sicherstellen, dass durch die Übermittlung Menschenrechtsverletzungen in anderen Staaten nicht im Mindesten Vorschub geleistet wird und eine vorherige Vergewisserung über den Umgang mit etwa übermittelten Daten im Empfängerland erfolgt. Die vom Gesetzgeber nun zu schaffenden Konkretisierungen im Regelwerk werden auch in diesem Zusammenhang nur zu einer das Gegenteil von Normenklarheit bewirkenden textlichen Aufblähung des ohnehin schon überbordenden, nur schwer lesbaren und verständlichen Regelwerks führen. Dem wird in der praktischen Anwendung kein nennenswertes Mehr an Schutznutzen für die betroffenen Personen gegenüberstehen.

Der Beitrag Verfassungsbeschwerden gegen die Ermittlungsbefugnisse des BKA zur Terrorismusbekämpfung teilweise erfolgreich erschien zuerst auf DR. MICHAEL KIRCHHOFF Rechtsanwalt Steuerberater Potsdam und Berlin.