Organstreitverfahren in Sachen „Bundesversammlung“ erfolglos ; 10.06.2014 ; BVerfG

Pressemitteilungen 2014

Bundesverfassungsgericht - Pressestelle
Pressemitteilung Nr. 50/2014 vom 10. Juni 2014

Organstreitverfahren in Sachen „Bundesversammlung“ erfolglos

Die Wiederwahl von Horst Köhler als Bundespräsident durch die 13. Bundesversammlung am 23. Mai 2009 sowie die Wahl von Christian Wulff zum Bundespräsidenten durch die 14. Bundesversammlung am 30. Juni 2010 sind verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Dies hat der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts mit heute verkündetem Urteil entschieden. Die Anträge eines Mitglieds der beiden Bundesversammlungen, die sich gegen die Bundesversammlungen sowie gegen den Bundestagspräsidenten als deren Leiter gerichtet hatten, blieben somit ohne Erfolg.

Sachverhalt:

1. Die 13. Bundesversammlung trat am 23. Mai 2009 zusammen. Sie hatte insgesamt 1.224 Mitglieder, und zwar die 612 Mitglieder des Bundestages und 612 Mitglieder, die von den Länderparlamenten gewählt worden waren. In den Volksvertretungen von 10 Ländern stand für die Wahl der Mitglieder der Bundesversammlung jeweils nur eine einzige, von allen Fraktionen gemeinsam aufgestellte Liste zur Wahl. In dieser Liste waren, für jede Fraktion separat, auch Ersatzkandidaten ausgewiesen.

Am Tag vor der Bundesversammlung reichte der Antragsteller gemeinsam mit den Beigetretenen und einem weiteren Mitglied der Bundesversammlung schriftlich die Anträge ein, eine eigene Geschäftsordnung zu beschließen und einen Tagesordnungspunkt „Vorstellung der Kandidaten“ aufzunehmen. Zeitlich danach wurde für die Mehrheit der Mitglieder der Bundesversammlung ein Antrag für eine Geschäftsordnung eingereicht, nach dem die Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages sinngemäß mit der Maßgabe Anwendung finden sollte, dass Geschäftsordnungsanträge und andere Anträge nur schriftlich gestellt werden können sowie eine mündliche Begründung und eine Aussprache nicht stattfindet.

In der Bundesversammlung stellte der Bundestagspräsident - als Leiter der Bundesversammlung - zunächst die Beschlussfähigkeit fest und erklärte sodann, dass es mangels einer Geschäftsordnung an der Grundlage für Wortmeldungen oder Aussprachen fehle. Im Anschluss daran stellte er den von der Mehrheit getragenen Antrag zur Abstimmung, der von der Bundesversammlung angenommen wurde. Den Antrag, eine Vorstellung der Kandidaten bis zu 30 Minuten zu ermöglichen, ließ der Bundestagspräsident nicht zu.

2. Die 14. Bundesversammlung, die am 30. Juni 2010 zusammentrat, bestand aus insgesamt 1.244 Mitgliedern, und zwar den 622 Mitgliedern des Bundestages und 622 Mitgliedern, die von den Länderparlamenten gewählt worden waren. In den Volksvertretungen von 10 Ländern stand wiederum eine einheitliche Liste mit nach Fraktionen getrennten Ersatzkandidaten zur Abstimmung.

Der Antragsteller und die Beigetretenen reichten schriftlich drei Anträge ein mit der Ankündigung, eine Begründung erfolge mündlich. Für die Mehrheit der Mitglieder der Bundesversammlung wurde schriftlich ein gemeinsamer Antrag für eine Geschäftsordnung eingereicht, die der von der 13. Bundesversammlung beschlossenen entsprach.

Den ersten Antrag des Antragstellers, mit dem dieser die Rechtsgültigkeit der Wahl der Mitglieder der Bundesversammlung in 10 Ländern beanstandete, ließ der Bundestagspräsident nicht zu, ebenso wenig eine mündliche Begründung des Antrags. Im Anschluss daran stellte der Bundestagspräsident den von der Mehrheit getragenen Antrag zur Abstimmung, den die Bundesversammlung annahm. Den zweiten Antrag des Antragstellers, nach dem in der Geschäftsordnung der Bundesversammlung vorgesehen werden sollte, dass jeder Kandidat Gelegenheit erhalten sollte, sich bis zu 30 Minuten vorzustellen, ließ der Bundestagspräsident ebenfalls nicht zu. Den dritten Antrag des Antragstellers, die Benennung von „Wahlbeobachtern“ zu gestatten, stellte der Bundestagspräsident zur Abstimmung, ohne zuvor Gelegenheit zur mündlichen Begründung zu geben. Die Bundesversammlung lehnte den Antrag ab.

Wesentliche Erwägungen des Senats: 1. Die Anträge, die die Gültigkeit der Wahl des Bundespräsidenten und die Zusammensetzung der Bundesversammlung betreffen, sind unzulässig. a) Soweit der Antragsteller erstrebt, die Bundespräsidentenwahl für ungültig zu erklären und eine Wiederholungswahl anzuordnen bzw. festzustellen, dass die Wahl unwirksam ist und eine Wiederholungswahl durchzuführen gewesen wäre, sind diese Anträge nicht statthaft. Im Organstreitverfahren stellt das Bundesverfassungsgericht fest, ob die beanstandete Maßnahme oder Unterlassung gegen eine Bestimmung des Grundgesetzes verstößt. Eine Entscheidung im Organstreitverfahren kann keine rechtsgestaltende Wirkung haben oder den Antragsgegner zu einem bestimmten Verhalten verpflichten. Ebenso wenig zulässig sind Feststellungen mit gestaltender Wirkung.

b) Soweit der Antragsteller die fehlerhafte Zusammensetzung der Bundesversammlung beanstandet, hat er nicht dargetan, dass ihm von Verfassungs wegen ein organschaftliches Recht zustehen könnte, die Wahl der von anderen Ländern in die Bundesversammlung entsandten Delegierten zu rügen und mit dieser Begründung die ordnungsgemäße Zusammensetzung der Bundesversammlung auf den Prüfstand zu stellen. Rechtsschutz in Bezug auf Fehler bei der Wahl der Delegierten in den Volksvertretungen der Länder wird allein gemäß § 5 des Bundespräsidentenwahlgesetzes (BPräsWahlG) gewährt. Danach ist jedes Mitglied des jeweiligen Landtages und jeder in eine Vorschlagsliste aufgenommene Bewerber zu einem Einspruch berechtigt. Zu diesem Personenkreis zählt der Antragsteller nicht, der sich nicht gegen die Wahl im Landtag von Mecklenburg-Vorpommern, dem er angehört, sondern gegen den Wahlmodus in anderen Ländern wendet. Weitergehende organschaftliche Rechte, auf die sich der Antragsteller berufen könnte, bestehen nicht. Der Bundesversammlung kommt weder die Pflicht noch auch nur die Befugnis zu, in anderen als den in § 5 BPräsWahlG vorgesehenen Fällen über die Gültigkeit der Wahl ihrer Mitglieder zu befinden. Der Antragsteller geht davon aus, dass Verfassungsorganen ein derartiges Selbstprüfungsrecht selbstverständlich zustehe. Dies ist jedoch nicht der Fall.

2. Die Anträge, mit denen der Antragsteller ein Rede- und Antragsrecht in der Bundesversammlung geltend macht, sind unbegründet. a) Die Bundesversammlung hat nach Art. 54 Abs. 1 GG ausschließlich die Aufgabe, den Bundespräsidenten zu wählen. Sie ist ein reines Kreationsorgan. Der verfassungsrechtliche Status der Mitglieder der Bundesversammlung kann deshalb nicht losgelöst von der dem Bundespräsidenten nach dem Grundgesetz eingeräumten Stellung beurteilt werden. Der Verfassungsgeber hat im Grundgesetz das Amt des Bundespräsidenten aufgrund der Erfahrungen mit der Weimarer Reichsverfassung konzipiert. Nach der Ausgestaltung seines Amtes ist er nicht einer der drei klassischen Gewalten zuzuordnen. Er verkörpert die Einheit des Staates. Autorität und Würde seines Amtes kommen gerade auch darin zum Ausdruck, dass es auf vor allem geistig-moralische Wirkung angelegt ist. Mit dieser Stellung des Bundespräsidenten korrespondiert das Verfahren seiner Wahl. Der Ausgestaltung des Wahlaktes wurde besondere Bedeutung beigemessen. Die Bundesversammlung hat nicht nur zur Aufgabe, den Bundespräsidenten zu wählen, sondern sie soll zugleich in ihren Abläufen die besondere Würde des Amtes unterstreichen. Vor diesem Hintergrund kann zur Bestimmung der Rechte der Mitglieder der Bundesversammlung nicht auf die Rechte der Abgeordneten des Deutschen Bundestages zurückgegriffen werden. In der Bundesversammlung ist - anders als im Bundestag - der Gang der Geschäfte weitgehend vorbestimmt. Damit fügt es sich, dass das Grundgesetz keine Regelung zu einer Geschäftsordnungsautonomie der Bundesversammlung enthält. Die Öffentlichkeit hat für die Bundesversammlung eine andere Funktion als für den Bundestag. Es kommt allein auf die Sichtbarkeit des Wahlaktes in seinen realen und symbolischen Dimensionen an; eine öffentliche Debatte ist gerade nicht vorgesehen. b) Das den Mitgliedern der Bundesversammlung durch Art. 54 Abs. 1 Satz 1 GG (allein) zuerkannte Recht, den Bundespräsidenten zu wählen, umfasst die Befugnis, durch Stimmabgabe am Wahlakt teilzunehmen, und den Anspruch darauf, dass ihre Stimmen gemäß Art. 54 Abs. 6 GG und den Grundsätzen freier und gleicher Wahl gewertet werden. Nach Art. 54 Abs. 1 GG findet die Wahl „ohne Aussprache“ statt. Zu einer Personal- oder Sachdebatte über oder mit den Kandidaten sind die Mitglieder der Bundesversammlung danach nicht berechtigt. Das Ausspracheverbot schützt die Würde des Wahlakts, der dem parteipolitischen Streit enthoben sein soll. Es richtet sich deshalb nicht nur an die Mitglieder der Bundesversammlung, sondern auch an die Kandidaten. Damit die Bundesversammlung ihre Aufgaben funktionsgerecht erfüllen kann, obliegt es den Mitgliedern, sich die für ihre Wahlentscheidung erforderlichen Informationen außerhalb der Bundesversammlung zu verschaffen. Über das eigentliche Wahlrecht hinausgehende Mitwirkungsrechte der Mitglieder der Bundesversammlung kommen allenfalls in geringem Umfang in Betracht, soweit sie zur Wahrnehmung des Wahlrechts erforderlich sind. Auf den Ablauf der Bundesversammlung können ihre Mitglieder dadurch Einfluss nehmen, dass sie der Bundesversammlung eine Geschäftsordnung geben und einen Wahlvorstand wählen. Diese Befugnisse folgen jedoch nicht aus einem durch die Verfassung übertragenen Recht, sondern ergeben sich lediglich aus dem auf der Grundlage von Art. 54 Abs. 7 GG erlassenen § 8 Satz 2 BPräsWahlG. Die Abgabe der Stimmen und ihre Auszählung bedürfen eines Rede- und Antragsrechts grundsätzlich nicht. Im Übrigen ist eine Aussprache von Verfassungs wegen zwar nicht untersagt, aber auch nicht gefordert. Vielmehr bestimmt Art. 54 Abs. 7 GG, dass die weiteren Einzelheiten des Wahlverfahrens durch einfaches Gesetz geregelt werden.

c) Der Präsident des Bundestages hat als Leiter der Bundesversammlung die Aufgabe, für eine ordnungsgemäße Durchführung der Wahl zu sorgen. Ihm stehen weitergehende Befugnisse zu als bei der Leitung von Sitzungen des Bundestages. Die Aufgabe der Bundesversammlung besteht allein in der „Kür“ des Bundespräsidenten. Dem entspricht es, dass der Leiter der Versammlung jedenfalls solche Anträge, die nicht die Durchführung der Wahl an sich betreffen oder offensichtlich nicht im Einklang mit der Verfassung stehen, nicht zur Abstimmung stellt und damit die zeremonielle, symbolische Bedeutung des Wahlakts bewahrt. Der Leiter der Bundesversammlung ist befugt, die Prüfung der Zulässigkeit der Anträge nach diesen Maßstäben vorzunehmen, ohne dem jeweiligen Antragsteller zuvor das Wort zu erteilen.

Der Leiter der Bundesversammlung muss allerdings die grundsätzlich gleiche Stellung der Mitglieder der Bundesversammlung beachten. Diesen steht ein Recht nicht nur auf gleiche Wertung ihrer Stimmen, sondern auch auf gleiche Teilhabe an der Ausgestaltung des Wahlverfahrens zu. Für die Leitungsbefugnisse des Präsidenten des Bundestages bedeutet dies insbesondere, dass er über die Behandlung von Anträgen eine willkürfreie das heißt nicht von sachfremden Erwägungen geleitete Entscheidung treffen muss.

d) aa) Nach diesen Maßstäben war der Bundestagspräsident im Rahmen seiner Leitungsbefugnisse berechtigt, die Zulässigkeit des Antrags auf Erweiterung der Tagesordnung der 13. Bundesversammlung um einen Punkt „Vorstellung der Kandidaten“ zu prüfen. Eine solche Vorstellung hätte eine Verletzung des Ausspracheverbots des Art. 54 Abs. 1 Satz 1 GG bedeutet. Es war daher zum Schutz der funktionsgerechten Aufgabenerfüllung durch die Bundesversammlung geboten, diesen Antrag nicht zur Abstimmung zu stellen. Gleiches gilt für die vom Antragsteller erstrebte Erweiterung der Geschäftsordnung in der 14. Bundesversammlung. bb) Der Bundestagspräsident hat keine Rechte des Antragstellers verletzt, indem er den Antrag auf Ausschließung von Mitgliedern der Bundesversammlung wegen einer Fehlerhaftigkeit ihrer Wahl in den Volksvertretungen der Länder nicht zur Abstimmung gestellt hat. Die Bundesversammlung hätte sich durch die Befassung mit diesem Antrag eine Kompetenz angemaßt, die ihr nach dem Grundgesetz nicht zukommt.

cc) Soweit der Antragsteller geltend macht, durch die Geschäftsordnungsbeschlüsse der jeweiligen Bundesversammlung in seinem Rederecht verletzt zu sein, sind die Anträge unbegründet. Das Grundgesetz weist den Mitgliedern der Bundesversammlung ein Rederecht grundsätzlich nicht zu. dd) Der Bundestagspräsident hat keine Rechte des Antragstellers dadurch verletzt, dass er diesem nicht das Wort zur Begründung seiner Anträge erteilt hat. Dies gilt insbesondere für die von vornherein unzulässigen Anträge auf Ausschließung von Mitgliedern. Der Bundestagspräsident war auch nicht gehalten, vor der Beschlussfassung über eine Geschäftsordnung Redebeiträge zuzulassen. Ist bereits erkennbar, dass die Bundesversammlung sich eine eigene Geschäftsordnung geben möchte, kommt die Geschäftsordnung des Bundestages, die ein solches Rederecht vorsieht, von vornherein nicht zum Tragen.

Dahingestellt bleiben kann, welche grundlegenden Geschäftsordnungsregeln der Leiter der Bundesversammlung in jedem Fall zu beachten hat. Jedenfalls ist das konkrete Vorgehen des Bundestagspräsidenten nicht zu beanstanden, weil der von der Mehrheit der Mitglieder der Bundesversammlung getragene Antrag zur Geschäftsordnung erkennbar zum Ziel hatte, in der Bundesversammlung generell keine Redebeiträge zuzulassen. Diese Zielrichtung hätte der Bundestagspräsident unterlaufen, wenn er vor der Abstimmung über diesen Antrag dem Antragsteller das Wort erteilt hätte.

Ebenso war der Bundestagspräsident nicht verpflichtet, dem Antragsteller in der 14. Bundesversammlung das Wort zur Begründung des Antrags zu erteilen, die Benennung von „Wahlbeobachtern“ zu gestatten. Insoweit handelte der Bundestagspräsident in Ausführung der zuvor beschlossenen Geschäftsordnung, deren Schriftlichkeitsprinzip verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist und ihm insoweit keinen Entscheidungsspielraum beließ.

3. Soweit der Antragsteller die Ablehnung seines Antrags, in der 14. Bundesversammlung die Benennung eines bei der Stimmenauszählung anwesenden „Wahlbeobachters“ zu gestatten, durch die Bundesversammlung beanstandet, ist dieser Antrag unbegründet. Das Bundesverfassungsgericht hat in einem die 15. Bundesversammlung betreffenden Eilverfahren im Jahr 2012 entschieden, dass ein solches Recht einem Mitglied der Bundesversammlung offensichtlich nicht zusteht, weil das Grundgesetz diesem kein Recht übertragen hat, als „Wahlbeobachter“ nach jedem Wahlgang zur Wahl des Bundespräsidenten an der Auszählung der Stimmen und der Ermittlung des Wahlergebnisses teilzunehmen. Auch der Grundsatz der Öffentlichkeit der Wahl gebietet die Zulassung von „Wahlbeobachtern“, die durch Wahlvorschlagsträger benannt werden, nicht.

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