Mit heute veröffentlichtem Beschluss hat der Zweite Senat eine Besoldungsregelung für mit dem Grundgesetz unvereinbar erklärt, nach der aus gesundheitlichen Gründen begrenzt dienstfähige Beamte lediglich eine an der freiwilligen Teilzeitbeschäftigung orientierte Besoldung erhalten. Zur Begründung hat der Senat angeführt, dass der Gesetzgeber die durch die begrenzte Dienstfähigkeit eingetretene Störung des wechselseitigen Pflichtengefüges zwar besoldungsmindernd berücksichtigen darf. Begrenzt dienstfähige Beamte scheiden aber anders als bei einer Zurruhesetzung wegen Dienstunfähigkeit nicht vorzeitig aus dem aktiven Dienst aus. Ihre Verpflichtung, sich ganz dem öffentlichen Dienst als Lebensberuf zu widmen, bleibt unberührt. Kommen sie dieser Verpflichtung im Umfang ihrer verbliebenen Arbeitskraft nach, muss sich ihre Besoldung an der vom Dienstherrn selbst für amtsangemessen erachteten Vollzeitbesoldung orientieren.

Der Senat hat dem Gesetzgeber des Landes Niedersachsen aufgegeben, eine verfassungskonforme Regelung mit Wirkung spätestens vom 1. Januar 2020 an zu treffen.

Sachverhalt:

Nach den verfahrensgegenständlichen Besoldungsvorschriften des Landes Niedersachsen erhalten begrenzt dienstfähige Beamtinnen, Beamte, Richterinnen und Richter, die in vollem zeitlichen Umfang ihrer Dienstfähigkeit Dienst leisten, Dienstbezüge wie bei einer freiwilligen Teilzeitbeschäftigung, mindestens jedoch in Höhe des Ruhegehalts, das ihnen bei Versetzung in den Ruhestand zustünde. Hinzu kommt ein Zuschlag, der sich grundsätzlich auf 5 % der Vollzeitbezüge beläuft. Dieser Zuschlag konnte bis zu einer Gesetzesänderung im Jahr 2015 unter bestimmten Umständen vollständig aufgezehrt werden, seither beträgt er monatlich mindestens 150 Euro. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens steht seit 1993 als Lehrerin (Besoldungsgruppe A 13) im Dienst des Landes Niedersachsen. 2003 wurde sie wegen Dienstunfähigkeit in den Ruhestand versetzt. Auf ihren Antrag hin wurde sie 2007 erneut in das Beamtenverhältnis berufen, wobei die von ihr zu unterrichtende Wochenstundenzahl entsprechend der festgestellten begrenzten Dienstfähigkeit um 50 % ermäßigt wurde. Sie erhielt Bezüge entsprechend denen einer Teilzeitbeschäftigten (50 % der Vollzeitbezüge). Diese waren höher als ihr bis dahin erdientes Ruhegehalt. Ein Zuschlag wurde ihr zunächst unter Hinweis auf die Aufzehrungsregelung verwehrt. Nach der Gesetzesänderung im Jahr 2015 wurde der Klägerin rückwirkend der Mindestzuschlag ausgezahlt. Das Bundesverwaltungsgericht hat das Verfahren mit Beschluss vom 18. Juni 2015 ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob § 24 Abs. 1 NBesG 2014 und § 24 Abs. 1 NBesG 2015 mit Art. 3 Abs. 1 und Art. 33 Abs. 5 GG vereinbar sind.

Wesentliche Erwägungen des Senats:

§ 24 Abs. 1 NBesG 2014, § 24 Abs. 1 NBesG 2015 und § 12 Abs. 1 bis 3 NBesG 2017 sind mit Art. 33 Abs. 5 GG nicht vereinbar.

1. Zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums, die durch die Regelung der Besoldung begrenzt dienstfähiger Beamter berührt werden, gehören die hauptberufliche Beschäftigung auf Lebenszeit, das Alimentationsprinzip, das Leistungsprinzip und das Abstandsgebot. Bei der Konkretisierung der hergebrachten Grundsätze besteht ein weiter Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers. Dieser darf zur Umsetzung legitimer Gemeinwohlerwägungen und zur Auflösung zwischen den hergebrachten Grundsätzen bestehender Konflikte tätig werden. Wie bei der Kollision mit anderen Grundrechten, verfassungsrechtlichen Wertentscheidungen oder Instituten hat er die widerstreitenden Positionen entsprechend dem Grundsatz der praktischen Konkordanz in ihrer Wechselwirkung zu erfassen und im Wege der Abwägung so zu einem schonenden Ausgleich zu bringen, dass sie für alle Beteiligten möglichst weitgehend wirksam werden.

2. a) Der Gesetzgeber ist im Grundsatz berechtigt, auf ein vorzeitiges Ausscheiden von Beamten mit einer Verminderung der Versorgungsbezüge zu reagieren. Dies folgt nicht nur aus dem Leistungsgrundsatz, demzufolge sich die Länge der aktiven Dienstzeit in der Höhe der Versorgungsbezüge niederschlagen muss, sondern findet seine Rechtfertigung auch in dem Umstand, dass ein vorzeitiges Ausscheiden zu einem Ungleichgewicht zwischen Alimentierung und Dienstleistung, mithin zu einer Störung des wechselseitigen Pflichtengefüges, führt. Begrenzt dienstfähige Beamte befinden sich in einem „Teilzeitstatus besonderer Art“: Sie sind aktive Beamte, die auch dann Besoldung und keine Versorgungsbezüge erhalten, wenn das fiktive Ruhegehalt als Bemessungsgrundlage herangezogen wird. Die Herabsetzung der Arbeitszeit bei begrenzt dienstfähigen Beamten ist allerdings bei funktionaler Betrachtung mit einer teilweisen Zurruhesetzung vergleichbar. Vor diesem Hintergrund kann an die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur versorgungsrechtlichen Behandlung des Vorruhestandes angeknüpft werden. Danach darf eine alimentationsrechtliche Regelung insbesondere (auch) darauf ausgerichtet werden, Fehlanreizen für eine verfrühte Pensionierung entgegenzuwirken.

b) Im Vergleich zur Versorgung von Ruhestandsbeamten ist der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers bei der Besoldung begrenzt dienstfähiger Beamter allerdings enger. Über das Abstandsgebot und das Gebot zur besoldungsrechtlichen Anerkennung eines Beförderungserfolges hinaus muss er dem Umstand Rechnung tragen, dass es sich um aktive Beamte handelt, die ihre verbliebene Arbeitskraft ganz für ihren Dienstherrn einsetzen. Deshalb hat er sich an der von ihm selbst für amtsangemessen erachteten Vollzeitbesoldung zu orientieren.

Für die Bezüge der im aktiven Dienst stehenden Beamten kommt der qualitäts- und stabilitätssichernden Funktion der Besoldung besondere Bedeutung zu. Die dienstliche Stellung der begrenzt dienstfähigen Beamten unterscheidet sich von derjenigen anderer Beamter lediglich im zeitlichen Umfang der Dienstleistungspflicht. Anders als bei einer Zurruhesetzung wegen Dienstunfähigkeit bleiben sie zur vollen Hingabe ihrer Arbeitskraft und zur loyalen Ausübung ihres Amtes verpflichtet.

Die Sicherung der wirtschaftlichen Unabhängigkeit des Beamten ist als strukturelle Voraussetzung für die Gewährleistung einer unabhängigen und nur Gesetz und Recht verpflichteten Amtsführung von grundlegender Bedeutung. Es gilt der Gefahr entgegenzuwirken, dass Beamte sich genötigt sehen könnten, eine unzureichende Alimentation durch Nebentätigkeiten aufzubessern, die sie in Loyalitätskonflikte führen können. Die Verpflichtung des Dienstherrn, sich bei der Bemessung der Alimentation am Leitbild des hauptberuflichen, seine ganze Arbeitskraft stets dem Dienstherrn widmenden Beamten und der damit einhergehenden amtsangemessenen Besoldung zu orientieren, rechtfertigt erst seine Befugnis, jede die Loyalität auch nur abstrakt beeinträchtigende Nebentätigkeit zu untersagen oder finanziell unattraktiv auszugestalten.

Die Besoldung muss zudem den Anforderungen an eine amtsangemessene Alimentation auch in den Fällen genügen, in denen begrenzt dienstfähige Beamte nicht auf Unterstützungsleistungen eines Ehe- oder Lebenspartners zurückgreifen können und umgekehrt selbst maßgeblich den Unterhalt ihrer Familie bestreiten müssen. Hierin liegt ein wesentlicher Unterschied zur freiwilligen Teilzeit, bei der der Dienstherr davon ausgehen kann, dass die Beamten ihre Entscheidung im Bewusstsein darüber getroffen haben, inwieweit sie für die Sicherung eines angemessenen Unterhalts auf die volle Besoldung angewiesen sind.

Die Besoldung begrenzt dienstfähiger Beamter, die unfreiwillig in verringertem Umfang Dienst leisten, darf sich folglich nicht allzu weit von dem Niveau entfernen, das der Gesetzgeber selbst als dem jeweiligen Amt angemessen erachtet hat. Die Vollzeitbesoldung und nicht die proportional zur geleisteten Arbeitszeit bemessene Teilzeitbesoldung muss daher den Ausgangspunkt seiner Überlegungen bilden.

Das Abstandsgebot und die Verpflichtung zur besoldungsrechtlichen Anerkennung des Beförderungserfolges sind bei der Besoldung begrenzt dienstfähiger Beamter in gleicher Weise wie bei derjenigen unbegrenzt dienstfähiger Beamter zu beachten. Dass die begrenzte Dienstfähigkeit bei funktionaler Betrachtung mit einer teilweisen Zurruhesetzung vergleichbar ist, eröffnet dem Gesetzgeber insofern keine zusätzlichen Spielräume. Denn beide Gebote wirken ungeschmälert in die Zeit des Ruhestands hinüber und erfordern auch unter den Versorgungsempfängern eine Differenzierung der Höhe des Ruhegehalts nach der Wertigkeit des zuletzt erreichten Amtes. Sie wären verletzt, wenn die amts- und dienstzeitunabhängige Mindestversorgung nicht auf Ausnahmefälle begrenzt bliebe oder die Bezüge ganzer Gruppen von Versorgungsempfängern nicht in nennenswertem Maße darüber lägen. Hinzu kommt, dass die Dienstleistungsverpflichtung begrenzt dienstfähiger Beamter gerade nicht durch (verfrühten) Eintritt in den Ruhestand beendet worden ist. Führte eine durch besondere Leistung des begrenzt dienstfähigen Beamten erreichte Beförderung zu keiner oder nur einer unwesentlichen Erhöhung der Bezüge, würden mit dem Abstandsgebot und dem Gebot zur besoldungsrechtlichen Anerkennung des Beförderungserfolgs tragende Säulen des Berufsbeamtentums umgestoßen, ohne dass dafür eine Rechtfertigung ersichtlich wäre.

3. § 24 Abs. 1 NBesG 2015 genügt diesen Maßstäben nicht.

a) Die Besoldung begrenzt dienstfähiger Beamter entfernt sich zu weit von der für amtsangemessen erachteten Vollzeitbesoldung. Bei einer auf 50 % begrenzten Dienstfähigkeit liegt die Besoldung der betroffen Beamten und Richter der Besoldungsgruppen A 11, A 13 und R 1 auch nach einer Dienstzeit von 25 Jahren bei nur rund 60 % der Vollzeitbezüge. Selbst im 35. Dienstjahr werden nur rund zwei Drittel der Vollzeitbezüge erreicht. Der Gesetzgeber hat sich folglich nicht nur gesetzestechnisch, sondern auch vom erreichten Besoldungsniveau her an der Teilzeit- und nicht an der Vollzeitbesoldung orientiert. Er hat die bestehende Konfliktlage einseitig zu Lasten der Beamten aufgelöst. Ihnen bürdet er das jedem Beamtenverhältnis immanente wirtschaftliche Risiko der verfrühten (Teil-)Dienstunfähigkeit im Wesentlichen alleine auf. Sie haben nämlich selbst dann eine Gehaltseinbuße von rund zwei Dritteln der Differenz zwischen Vollzeit- und Teilzeitbesoldung hinzunehmen, wenn sie zuvor ihre gesamte Arbeitskraft über 35 Jahre hinweg dem Dienstherrn zur Verfügung gestellt haben. Der Zuschlag des Dienstherrn beläuft sich in diesen Fällen auf nur rund 16 % beziehungsweise 17 % der Vollzeitbezüge. Tritt die begrenzte Dienstfähigkeit nach 25 bzw. 15 Dienstjahren ein, erleiden die Beamten sogar einen Einkommensausfall im Umfang von bis zu 80 % beziehungsweise 90 % der Differenz zwischen Teilzeit- und Vollzeitbezügen. Demgegenüber teilen sich in anderen Bundesländern Dienstherr und begrenzt dienstfähige Beamte die Differenz zwischen den der verbliebenen Dienstfähigkeit entsprechenden Teilzeit-bezügen und den Vollzeitbezügen hälftig: Die Beamten müssen bei einer verbliebenen Dienstfähigkeit von 50 % auf ein Viertel der Vollzeitbezüge verzichten, während ihr Dienstherr ein Viertel der Vollzeitbezüge als Zuschlag zahlt. Auch die Gesetzgebungsmaterialien, die Aufschluss über die für die Beurteilung der besoldungsrechtlichen Regelung bedeutsame Absicht des Gesetzgebers geben können, lassen nicht erkennen, dass § 24 Abs. 1 NBesG 2015 das Ergebnis einer auf die Herstellung praktischer Konkordanz zielenden Abwägungsentscheidung gewesen ist.

b) Zudem werden das Abstandsgebot und das Gebot zur besoldungsrechtlichen Anerkennung des Beförderungserfolgs missachtet. Bei Beamten, die mit 18 Jahren in den öffentlichen Dienst eingetreten sind und seither in Vollzeit beschäftigt waren, ist, wenn ihre Dienstfähigkeit nach einer 17-jährigen Dienstzeit  auf 50 % herabgesetzt wird, der Abstand zwischen den verschiedenen Ämtern im einfachen und mittleren Dienst (A 4 bis A 8) eingeebnet. Auch bei einer zehn Jahre längeren Dienstzeit trifft dieser Befund noch auf die Besoldungsgruppen A 4 bis A 6 zu. Hier wirkt sich ein Beförderungserfolg während der aktiven Dienstzeit für begrenzt dienstfähige Beamte in finanzieller Hinsicht nicht aus. Bei 27-jähriger Dienstzeit wird darüber hinaus in den Besoldungsgruppen A 7 und A 8 nicht einmal die Hälfte des regulären Abstands erreicht. Der vom Besoldungsgesetzgeber selbst für amtsangemessen erachtete Abstand zwischen den Ämtern ist also in einer Vielzahl von Fällen vollständig aufgehoben oder erheblich vermindert. Das wird der Anforderung, dass die Bezüge entsprechend der unterschiedlichen Wertigkeit der Ämter abgestuft sind und dass sich für den Beamten die von ihm gezeigte Leistung durch besoldungsrechtliche Anerkennung des Beförderungserfolgs auch lohnt, in keiner Weise mehr gerecht. Diese Preisgabe des Abstandsgebots und des Gebots zur besoldungsrechtlichen Anerkennung des Beförderungserfolgs, die nicht auf Ausnahmefälle begrenzt bleibt, sondern sich über mehrere Laufbahngruppen hinweg erstreckt, ist allein durch den eingeschränkten Dienstleistungsumfang der begrenzt dienstfähigen Beamten nicht zu rechtfertigen.

4. § 24 Abs. 1 NBesG 2014 ist ebenfalls nicht mit Art. 33 Abs. 5 GG vereinbar. Die Vorschrift unterscheidet sich von § 24 Abs. 1 NBesG 2015 allein dadurch, dass sie sogar eine vollständige Aufzehrung des Zuschlags zulässt. Die Feststellung der Unvereinbarkeit mit Art. 33 Abs. 5 GG war aus Gründen der Rechtsklarheit auf die mit § 24 Abs. 1 NBesG 2015 im Wesentlichen identische Nachfolgeregelung des § 12 Abs. 1 bis 3 NBesG 2017 zu erstrecken.

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Die Besoldung der Beamten des Landes Niedersachsen in den Besoldungsgruppen A 8 und A 11 war in den Jahren 2005 bis 2012 und 2014 in verfassungswidriger Weise zu niedrig bemessen; das Gleiche gilt für die Besoldung der Beamten in den Besoldungsgruppen A 9 und A 12 in den Jahren 2014 bis 2016. Dies hat das Bundesverwaltungsgericht in Leipzig heute entschieden und dem Bundesverfassungsgericht zwei Verfahren zur Besoldung im Land Niedersachsen zur Entscheidung vorgelegt.

Die Kläger sind Beamte im niedersächsischen Landesdienst. Zwei der Kläger sind Beamte im aktiven Dienst, ein dritter Beamter ist seit 1998 im Ruhestand. Sie haben seit 2005 bei ihrem Dienstherrn erfolglos eine verfassungswidrige Unteralimentation gerügt. Klage- und Berufungsverfahren sind weitgehend erfolglos geblieben. Das Oberverwaltungsgericht Lüneburg hat angenommen, dass die vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Parameter für die Vermutung der Verfassungswidrigkeit der Besoldung im Wesentlichen nicht erfüllt seien; lediglich für das Jahr 2013 hat bereits das Oberverwaltungsgericht eine verfassungswidrige Unteralimentation angenommen und die einschlägigen Besoldungsregelungen dem Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung vorgelegt.

Das Bundesverwaltungsgericht hat für die Beamten im aktiven Dienst eine verfassungswidrige Unteralimentation auch in den anderen Jahren angenommen.

Die Besoldung erweist sich bei Anwendung der vom Bundesverfassungsgericht vorgegebenen relativen Vergleichsmethode als nicht amtsangemessen. Bei dem hiernach anzustellenden Vergleich der Entwicklung der Besoldung mit der Entwicklung bestimmter volkswirtschaftlich nachvollziehbarer Parameter liegen in den Fällen der beiden im aktiven Dienst befindlichen Beamten ausreichende Indizien vor, die eine umfassende Betrachtung und Gesamtabwägung der Verfassungsmäßigkeit des Alimentationsniveaus erforderlich machen. Diese Gesamtbetrachtung erhärtet hier die Vermutung einer verfassungswidrigen Unteralimentation.

Bei der Besoldung der Beamten hat der Gesetzgeber außerdem die absolute Untergrenze einer verfassungsgemäßen Alimentation unterschritten. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts muss die Besoldung der Beamten der untersten Besoldungsgruppe jedenfalls 15 % höher sein als das Niveau der sozialrechtlichen Grundsicherung. Diese absolute Untergrenze ist im Land Niedersachsen unterschritten worden. Die Fehlerhaftigkeit des Besoldungsniveaus in der untersten Besoldungsgruppe (hier: Besoldungsgruppe A 2) führt nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zwangsläufig zur Verfassungswidrigkeit des Besoldungsniveaus der hier in Rede stehenden höheren Besoldungsgruppen. Solange der Gesetzgeber die Abstände zwischen den Besoldungsgruppen nicht bewusst neu geordnet hat, hat die erforderliche Anpassung der untersten Besoldungsgruppe notwendigerweise eine Verschiebung des Gesamtgefüges zur Folge.

Für den Ruhestandsbeamten hat das Bundesverwaltungsgericht das Verfahren ausgesetzt bis zur Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über die das Jahr 2013 betreffende Richtervorlage des Berufungsgerichts im Verfahren dieses Klägers.

BVerwG 2 C 32.17 – Beschluss vom 30. Oktober 2018

Vorinstanzen:

OVG Lüneburg, 5 LC 228/15 – Urteil vom 25. April 2017 –

VG Lüneburg, 1 A 300/05 – Urteil vom 30. April 2009 –

BVerwG 2 C 34.17 – Beschluss vom 30. Oktober 2018

Vorinstanzen:

OVG Lüneburg, 5 LC 229/15 – Urteil vom 25. April 2017 –

VG Lüneburg, 1 A 310/05 – Urteil vom 30. April 2009 –

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Der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts hat mit heute veröffentlichtem Beschluss über vier Richtervorlagen zur Beamtenbesoldung entschieden. Der Beschluss knüpft an das Urteil zur Besoldung der Richter und Staatsanwälte (R-Besoldung) vom 5. Mai 2015 an, dessen verfassungsrechtlicher Maßstab auf die A-Besoldung im Wesentlichen übertragbar ist. Die Grundgehaltssätze der Besoldungsgruppe A 10 in Sachsen im Jahr 2011 sind mit Art. 33 Abs. 5 GG unvereinbar. Der Landesgesetzgeber hat verfassungskonforme Regelungen mit Wirkung spätestens vom 1. Juli 2016 an zu treffen. Die Grundgehaltssätze der Besoldungsgruppe A 9 in Nordrhein-Westfalen in den Jahren 2003 und 2004 sowie A 12 und A 13 im Jahr 2003 sind hingegen mit Art. 33 Abs. 5 GG vereinbar, ebenso die Grundgehaltssätze der Besoldungsgruppe A 9 in Niedersachsen im Jahr 2005.

Sachverhalt und Verfahrensgang:

Gegenstand der Entscheidung sind insgesamt vier Verfahren der konkreten Normenkontrolle zur Verfassungsmäßigkeit der A-Besoldung von Beamtinnen und Beamten. Zwei Vorlagen des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen betreffen die Frage, ob die Alimentation nordrhein-westfälischer Beamter der Besoldungsgruppe A 9 in den Jahren 2003 und 2004 (2 BvL 19/09) und der Besoldungsgruppen A 12 und A 13 im Jahr 2003 (2 BvL 20/09) verfassungsgemäß war. Die Vorlage des Verwaltungsgerichts Halle bezieht sich auf die Alimentation von Beamten der Besoldungsgruppe A 10 nach dem sächsischen Besoldungsgesetz im Jahr 2011 (2 BvL 5/13); für die bei der Deutschen Rentenversicherung Mitteldeutschland in Halle beschäftigte Klägerin des Ausgangsverfahrens ist das Besoldungsrecht des Freistaates Sachsen maßgeblich. Gegenstand der Vorlage des Verwaltungsgerichts Braunschweig ist die Frage, ob die Alimentation eines Beamten in der Besoldungsgruppe A 9 in Niedersachsen im Jahr 2005 verfassungsgemäß war (2 BvL 20/14).

Wesentliche Erwägungen des Senats:

1. Der verfassungsrechtliche Maßstab ergibt sich aus Art. 33 Abs. 5 GG.
2. a) Zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums gemäß Art. 33 Abs. 5 GG zählt das Alimentationsprinzip. Der Dienstherr ist verpflichtet, Beamte sowie ihre Familien lebenslang angemessen zu alimentieren und ihnen nach ihrem Dienstrang, nach der mit ihrem Amt verbundenen Verantwortung und nach der Bedeutung des Berufsbeamtentums für die Allgemeinheit entsprechend der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und des allgemeinen Lebensstandards einen angemessenen Lebensunterhalt zu gewähren. Bei der praktischen Umsetzung besitzt der Gesetzgeber einen weiten Entscheidungsspielraum, dem eine zurückhaltende, auf den Maßstab evidenter Sachwidrigkeit beschränkte gerichtliche Kontrolle entspricht. Die materielle Kontrolle beschränkt sich im Ergebnis auf die Frage, ob die Bezüge der Beamten evident unzureichend sind. Ob dies der Fall ist, muss anhand einer Gesamtschau verschiedener Kriterien und unter Berücksichtigung der konkret in Betracht kommenden Vergleichsgruppen geprüft werden.
3. b) Im Rahmen dieser Gesamtschau liegt es nahe, mit Hilfe von aus dem Alimentationsprinzip ableitbaren und volkswirtschaftlich nachvollziehbaren Parametern einen durch Zahlenwerte konkretisierten Orientierungsrahmen zu ermitteln. Hierzu eignen sich fünf Parameter, denen indizielle Bedeutung bei der Ermittlung des verfassungsrechtlich geschuldeten Alimentationsniveaus zukommt. Ist die Mehrheit dieser Parameter erfüllt, besteht eine Vermutung für eine verfassungswidrige Unteralimentation (1. Prüfungsstufe).
4. aa) Ein erster Parameter ist eine deutliche Differenz zwischen der Besoldungsentwicklung und den Tarifergebnissen der Angestellten im öffentlichen Dienst in dem jeweils betroffenen Land oder – bei der Bundesbesoldung – auf Bundesebene. Ein Indiz für eine evidente Missachtung des Alimentationsgebotes liegt in der Regel vor, wenn die Differenz zwischen den Tarifergebnissen und der Besoldungsanpassung mindestens fünf Prozent des Indexwertes der erhöhten Besoldung beträgt. Ausgehend von dem jeweils streitgegenständlichen Zeitabschnitt ist die Betrachtung dabei auf den Zeitraum der zurückliegenden 15 Jahre zu erstrecken.
5. bb) Ein zweiter Parameter ist eine deutliche Abweichung der Besoldungsentwicklung von der Entwicklung des Nominallohnindex im jeweils betroffenen Land. Eine evidente Missachtung des Alimentationsgebotes ist indiziert, wenn die Differenz bei Zugrundelegung eines Zeitraums von 15 Jahren mindestens fünf Prozent des Indexwertes der erhöhten Besoldung beträgt. Verzerrungen infolge der Steuerprogression oder der Belastung mit Sozialabgaben fallen bei dieser relationalen Betrachtung nicht signifikant ins Gewicht und könnten gegebenenfalls im Rahmen der erforderlichen Gesamtbetrachtung berücksichtigt werden.
6. cc) Ein dritter Parameter ist eine deutliche Abweichung der Besoldungsentwicklung von der Entwicklung des Verbraucherpreisindex in dem jeweils betroffenen Land oder – bei der Bundesbesoldung – auf Bundesebene. Bleibt die Besoldungsentwicklung im verfahrensgegenständlichen Zeitabschnitt hinter der Entwicklung des Verbraucherpreisindex in den zurückliegenden 15 Jahren um mindestens fünf Prozent zurück, ist dies ein weiteres Indiz für die evidente Unangemessenheit der Alimentation.
7. dd) Ein vierter Parameter ist der systeminterne Besoldungsvergleich. Aus dem Leistungsgrundsatz in Art. 33 Abs. 2 GG und dem Alimentationsprinzip in Art. 33 Abs. 5 GG folgt ein Abstandsgebot, das es dem Gesetzgeber ungeachtet seines weiten Gestaltungsspielraums untersagt, den Abstand zwischen verschiedenen Besoldungsgruppen dauerhaft einzuebnen. Verfassungsrechtlich bedenklich ist in diesem Lichte auch eine alimentationsbezogene Schlechterstellung höherer Besoldungsgruppen durch eine zeitversetzte und/oder gestufte Inkraftsetzung der Besoldungserhöhung als Ausdruck einer sozialen Staffelung. Ein Verstoß liegt in der Regel vor bei einer Abschmelzung der Abstände zwischen zwei vergleichbaren Besoldungsgruppen um mindestens 10 Prozent in den zurückliegenden fünf Jahren.

Für die Wahrung eines ausreichenden Abstands der Bruttogehälter höherer Besoldungsgruppen zu denen unterer Besoldungsgruppen ist im Übrigen in den Blick zu nehmen, dass die Nettoalimentation in den unteren Besoldungsgruppen ihrerseits einen Mindestabstand zum Grundsicherungsniveau aufweisen muss. Dabei ist zu prüfen, ob ein solcher Mindestabstand zum sozialhilferechtlichen Existenzminimum unterschritten wäre, wenn die Besoldung um weniger als 15 Prozent über dem sozialhilferechtlichen Bedarf läge.

1. ee) Ein fünfter Parameter ist der Quervergleich mit der Besoldung des Bundes und anderer Länder. Zeigt sich eine erhebliche Gehaltsdifferenz im Vergleich zum Durchschnitt der Bezüge der jeweiligen Besoldungsgruppe im Bund oder in den anderen Ländern, spricht dies dafür, dass die Alimentation ihre qualitätssichernde Funktion nicht mehr erfüllt. Wann eine solche Erheblichkeit gegeben ist, kann nicht pauschal beantwortet werden. Liegt das streitgegenständliche jährliche Bruttoeinkommen einschließlich etwaiger Sonderzahlungen 10 Prozent unter dem Durchschnitt des Bundes und anderer Länder im gleichen Zeitraum, ist dies jedenfalls ein weiteres Indiz für eine verfassungswidrige Unteralimentation.
2. c) Wenn drei der oben genannten fünf Parameter erfüllt sind, besteht die Vermutung einer verfassungswidrigen Unteralimentation; diese Vermutung kann im Rahmen einer Gesamtabwägung durch Berücksichtigung weiterer alimentationsrelevanter Kriterien widerlegt oder erhärtet werden (2. Prüfungsstufe).
3. aa) In der Höhe der Alimentation muss sich die besondere Qualität und Verantwortung eines Amtsträgers widerspiegeln. Die Alimentation bildet die Voraussetzung dafür, dass sich der Beamte ganz dem öffentlichen Dienst als Lebensberuf widmen und in rechtlicher und wirtschaftlicher Unabhängigkeit zur Erfüllung der dem Berufsbeamtentum zugewiesenen Aufgabe beitragen kann, im politischen Kräftespiel eine stabile, gesetzestreue Verwaltung zu sichern.
4. bb) Die Amtsangemessenheit der Alimentation ist ferner im Lichte des Niveaus der Beihilfe- und Versorgungsleistungen zu bewerten. Bei einer Auszehrung der allgemeinen Gehaltsbestandteile durch krankheitsbezogene Aufwendungen kann eine Korrektur der Besoldungs- und Versorgungsgesetze verfassungsrechtlich geboten sein. Gleiches gilt, wenn eine Vielzahl zeitlich gestaffelter, für sich genommen verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Einschnitte des Gesetzgebers im Beihilfebereich das für den sonstigen Lebensunterhalt zur Verfügung stehende Einkommen unangemessen reduzieren („Salami-Taktik“). Auch Kürzungen der Altersversorgung können zu einer Unterschreitung der verfassungsrechtlich gebotenen Alimentation führen.
5. cc) Ob die Alimentation einem Amt, das für überdurchschnittlich qualifizierte Kräfte attraktiv sein soll, angemessen ist, zeigt schließlich auch ein Vergleich der Besoldungshöhe mit den durchschnittlichen Bruttoverdiensten sozialversicherungspflichtig Beschäftigter mit vergleichbarer Qualifikation und Verantwortung in der Privatwirtschaft. Die Besonderheiten des Status und des beamtenrechtlichen Besoldungs- und Versorgungssystems dürfen hierbei jedoch nicht außer Acht gelassen werden.
6. d) Ergibt die Gesamtschau, dass die als unzureichend angegriffene Alimentation grundsätzlich als verfassungswidrige Unteralimentation einzustufen ist, bedarf es der Prüfung, ob diese im Ausnahmefall verfassungsrechtlich gerechtfertigt sein kann. Der Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation ist Teil der institutionellen Garantie des Art. 33 Abs. 5 GG. Soweit er mit anderen verfassungsrechtlichen Wertentscheidungen oder Instituten kollidiert, ist er – wie dies auch sonst der Fall ist – entsprechend dem Grundsatz der praktischen Konkordanz im Wege der Abwägung zu einem schonenden Ausgleich zu bringen (3. Prüfungsstufe).

Verfassungsrang hat namentlich das Verbot der Neuverschuldung in Art. 109 Abs. 3 Satz 1 GG („Schuldenbremse“). In den Haushaltsjahren 2011 bis 2019 sind die Haushalte der Länder gemäß Art. 143d Abs. 1 Satz 4 GG so aufzustellen, dass im Haushaltsjahr 2020 die Vorgabe aus Art. 109 Abs. 3 Satz 5 GG – keine strukturelle Nettokreditaufnahme – erfüllt wird. Dieser Vorwirkung hat der Haushaltsgesetzgeber auch bei der Anpassung der Besoldung Rechnung zu tragen.

Allein die Finanzlage der öffentlichen Haushalte oder das Ziel der Haushaltskonsolidierung vermögen den Grundsatz der amtsangemessenen Alimentierung jedoch nicht einzuschränken; andernfalls liefe die Schutzfunktion des Art. 33 Abs. 5 GG ins Leere. Auch das besondere Treueverhältnis verpflichtet Beamte nicht dazu, stärker als andere zur Konsolidierung öffentlicher Haushalte beizutragen. Eine Einschränkung des Grundsatzes der amtsangemessenen Alimentierung aus rein finanziellen Gründen kann zur Bewältigung von Ausnahmesituationen (vgl. Art. 109 Abs. 3 Satz 2 GG) in Ansatz gebracht werden, wenn die betreffende gesetzgeberische Maßnahme ausweislich einer aussagekräftigen Begründung in den Gesetzgebungsmaterialien Teil eines schlüssigen und umfassenden Konzepts der Haushaltskonsolidierung ist.

1. e) Jenseits der verfassungsrechtlich gebotenen Mindestalimentation, wie sie sich aufgrund der oben dargestellten Gesamtabwägung ergibt, genießt die Alimentation des Beamten einen relativen Normbestandsschutz. Kürzungen oder andere Einschnitte können durch solche Gründe sachlich gerechtfertigt werden, die im Bereich des Systems der Beamtenbesoldung liegen. Zu solchen systemimmanenten Gründen können finanzielle Erwägungen zwar hinzutreten; das Bemühen, Ausgaben zu sparen, kann aber nicht als ausreichende Legitimation für eine Kürzung der Besoldung angesehen werden, soweit sie nicht als Teil eines schlüssigen Gesamtkonzepts dem in Art. 109 Abs. 3 GG verankerten Ziel der Haushaltskonsolidierung dient.
2. f) Die Festlegung der Besoldungshöhe durch den Gesetzgeber ist an die Einhaltung prozeduraler Anforderungen geknüpft. Diese Anforderungen treffen ihn insbesondere in Form von Begründungspflichten. Die Ermittlung und Abwägung der berücksichtigten und berücksichtigungsfähigen Bestimmungsfaktoren für den verfassungsrechtlich gebotenen Umfang der Anpassung der Besoldung müssen sich in einer entsprechenden Darlegung und Begründung im Gesetzgebungsverfahren niederschlagen.
3. Hieran gemessen sind die Grundgehaltssätze der Besoldungsgruppe A 10 in Sachsen im Jahr 2011 evident unzureichend.
4. a) Indizien für die evidente Unangemessenheit der Alimentation ergeben sich aus einer Gegenüberstellung der Anpassung der Besoldung mit der Entwicklung der Einkommen der Tarifbeschäftigten im öffentlichen Dienst, des Nominallohn- und des Verbraucherpreisindex in Sachsen. Zwischen 1997 und 2011 blieb die Entwicklung der Besoldung der Beamten um 5,5 Prozent hinter dem Anstieg der Tarifverdienste, um 7,79 Prozent hinter dem Anstieg des Nominallohnindex und um 6,09 Prozent hinter dem Anstieg des Verbraucherpreisindex zurück. Somit besteht eine Vermutung, dass die Grundgehaltssätze der Besoldungsordnung A 10 in Sachsen im Jahr 2011 das Mindestmaß amtsangemessener Alimentation unterschritten haben.
5. b) Im Rahmen einer Gesamtabwägung unter Einbeziehung weiterer alimentationsrelevanter Determinanten erhärtet sich diese Vermutung. Die Ämter in der Besoldungsgruppe A 10 stellen gesteigerte Anforderungen an den beruflichen Werdegang und die Qualifikation ihrer Inhaber. In die Gesamtschau sind auch die spürbaren Einschnitte im Bereich der Beihilfe und der Versorgung einzubeziehen. Schließlich bekräftigen auch Gegenüberstellungen mit Vergleichsgruppen außerhalb des öffentlichen Dienstes die Vermutung einer evidenten Unangemessenheit der Besoldung. Besonders deutlich ist die Diskrepanz im Vergleich zu der Gruppe der Versicherungsfachleute, deren Tätigkeit mit der der Klägerin des Ausgangsverfahrens bei der Deutschen Rentenversicherung vergleichbar ist. Nach den Daten des Statistischen Bundesamtes verdienten in dieser Gruppe nur 2 Prozent weniger als ein Amtsträger der ersten Stufe in der Besoldungsgruppe A 10 und
   11 Prozent weniger als ein Amtsträger der Endstufe.
6. c) Kollidierendes Verfassungsrecht steht dem Befund der evidenten Unangemessenheit der Besoldung nicht entgegen. Wesentliche Ursache der Unteralimentation war die Streichung der Sonderzahlung im Jahr 2011, die ausweislich der Gesetzesbegründung ausschließlich fiskalisch motiviert war. Aus der Gesetzesbegründung wird nicht hinreichend deutlich erkennbar, dass diese Maßnahme Teil eines Gesamtkonzepts der Haushaltskonsolidierung und aufgrund einer der in Art. 109 Abs. 3 Satz 2 GG genannten Ausnahmesituationen gerechtfertigt war.
7. Hingegen entsprechen die Grundgehaltssätze der Besoldungsgruppe A 9 in Nordrhein-Westfalen in den Jahren 2003 und 2004 sowie der Besoldungsgruppe A 12 und A 13 im Jahr 2003 den Anforderungen des Art. 33 Abs. 5 GG. Aus keinem der Parameter der ersten Prüfungsstufe ergibt sich ein Indiz für einen Verstoß gegen den absoluten Schutz des Alimentationsprinzips. Das Grundgehalt in der Besoldungsgruppe A 9 in Niedersachsen im Jahr 2005 genügte noch den verfassungsrechtlichen Anforderungen. Zwar indizieren zwei der fünf Parameter der ersten Prüfungsstufe die Unangemessenheit der Alimentation; die Voraussetzungen der weiteren Parameter liegen indes erkennbar nicht vor. In beiden Fällen fehlen sonstige Gründe, die für eine evident unzureichende Besoldung sprechen könnten.

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