Pressemitteilung des Bundesverfassungsgerichts Nr. 71/2020

Beschluss vom 01. Juli 2020
1 BvR 2838/19

Mit heute veröffentlichtem Beschluss hat die 2. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts eine Verfassungsbeschwerde in einem Altanschließerfall in Brandenburg nicht zur Entscheidung angenommen. Die Verfassungsbeschwerde richtete sich gegen die Versagung eines staats- und amtshaftungsrechtlichen Anspruchs, der auf die Rückzahlung eines in der Vergangenheit gezahlten Beitrages für die Herstellung und Anschaffung einer öffentlichen Wasserversorgungsanlage gerichtet war. Das Brandenburgische Oberlandesgericht erachtete die Beitragsforderung als rechtmäßig. Zu diesem Ergebnis kam das Gericht, nachdem der Bundesgerichtshof im Revisionsverfahren das Landesrecht abweichend von der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Brandenburg ausgelegt hatte und sich nicht durch einen Beschluss des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahr 2015 an der eigenständigen und abweichenden Auslegung gehindert sah. Das Oberlandesgericht schloss sich dieser Sichtweise an.

Die Kammer entschied, dass in einem zivilgerichtlichen Rechtsstreit eine Verpflichtung der Gerichte, sich der hierzu ergangenen Rechtsprechung der Verwaltungsgerichtsbarkeit anzuschließen, weder einfach- noch verfassungsrechtlich besteht. Auch haben die Zivilgerichte in den angegriffenen Entscheidungen die Bindungswirkung einer Entscheidung der 2. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahr 2015, welche gleichfalls die hier entscheidungserheblichen landesrechtlichen Vorschriften zum Gegenstand hatte, nicht in verfassungswidriger Weise missachtet.

Sachverhalt:

Die Beschwerdeführer sind Eigentümer eines in Brandenburg gelegenen Grundstücks, das vor dem 1. Januar 2000 an das kommunale Trinkwassernetz angeschlossen wurde. Unter Bezugnahme auf seine Beitragssatzung in Verbindung mit dem zu diesem Zeitpunkt gültigen § 8 Abs. Abs. 7 Satz 2 Kommunalabgabengesetz Brandenburg (KAG Bbg n. F.) setzte der Zweckverband im Jahr 2011 einen Anschlussbeitrag fest. Der dagegen eingelegte Widerspruch blieb erfolglos. Von einer Klageerhebung sahen die Beschwerdeführer ab und bezahlten die festgesetzte Summe. Die Beschwerdeführer erachteten ein Klageverfahren als nicht erfolgversprechend, nachdem die zwischenzeitlich in anderen Verfahren erfolgte Rechtsprechung davon ausgegangen war, dass § 8 Abs. 7 KAG Bbg n. F. verfassungsgemäß sei und insbesondere nicht gegen das Rückwirkungsverbot verstoße. Das Bundesverfassungsgericht kam jedoch in einem Kammerbeschluss aus dem Jahre 2015 zur Anwendung von § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG Bbg n. F. in Fällen, in denen Beiträge nach § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG Bgb a. F. nicht mehr erhoben werden könnten, zum entgegengesetzten Ergebnis. Demnach verstieß eine rückwirkende Änderung der Rechtslage durch den Gesetzgeber gegen das Rückwirkungsverbot und war verfassungswidrig.

Daraufhin beantragten die Beschwerdeführer, ebenso wie eine Vielzahl weiterer Betroffener, erfolglos das Wiederaufgreifen des Verfahrens und die Rückzahlung des Betrages. Mit der anschließend erhobenen Klage vor den Zivilgerichten verlangten sie Ersatz des entrichteten Anschlussbeitrags auf der Grundlage eines staats- und amtshaftungsrechtlichen Anspruchs. Das Brandenburgische Oberlandesgericht wies die Klage im ersten Berufungsverfahren ab. Der Bundesgerichtshof hob dieses Urteil auf und verwies den Rechtsstreit an das Berufungsgericht zurück, das die Klage daraufhin erneut abwies.

Nach § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG Bbg n. F. entsteht eine Beitragspflicht frühestens mit dem Inkrafttreten der rechtswirksamen Satzung. In § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG Bbg a. F. fehlte das Wort „rechtswirksamen“. Das Oberverwaltungsgericht Brandenburg legte diese Fassung des Gesetzes dahin aus, dass für das Entstehen der Beitragspflicht der Zeitpunkt des Erlasses der ersten Satzung mit formellem Geltungsanspruch maßgeblich war, unabhängig von ihrer materiellen Wirksamkeit. War diese Satzung materiell unwirksam, musste nach Auffassung des Oberverwaltungsgerichts eine spätere (wirksame) Satzung auf den Zeitpunkt des Erlasses der ersten unwirksamen Satzung zurückwirken. Dies hatte zur Folge, dass die Beitragspflicht wegen rückwirkender Festsetzungsverjährung gleich wieder erlosch. Dadurch war es in vielen Fällen von vornherein nicht möglich, Beiträge zu erheben. Dem wollte der Gesetzgeber durch die Neufassung des § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG Bbg mit Wirkung zum 1. Februar 2004 entgegenwirken, die seither eine rechtswirksame Satzung als Voraussetzung für das Entstehen der Beitragspflicht ausdrücklich vorsieht.

Mit Beschluss vom 12. November 2015 – 1 BvR 2961/14 u. a. – entschied die 2. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts jedoch, dass die Anwendung der Neufassung des § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG Bbg auf Fallgestaltungen, in denen unter Zugrundelegung der oberverwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung zur früheren Fassung der Norm Verjährung bereits eingetreten war, zu einer verfassungsrechtlich unzulässigen Rückwirkung führe.

Der Bundesgerichtshof entschied demgegenüber, dass der an die Beschwerdeführer gerichtete Beitragsbescheid nicht deswegen rechtswidrig sei, weil die Beitragsforderung infolge von Verjährung nicht mehr hätte geltend gemacht werden dürfen. Entgegen der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Brandenburg setze auch schon die alte Fassung von § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG Bbg für das Entstehen der Beitragspflicht und damit für den Beginn der Festsetzungsverjährung das Inkrafttreten einer rechtswirksamen Satzung voraus.

Der die Beschwerdeführer belastende Beitragsbescheid halte sich auch innerhalb der durch § 19 Abs. 1 Satz 1 KAG Bbg vorgegebenen zeitlichen Obergrenze für den Vorteilsausgleich. Danach dürften Anschlussbeiträge ungeachtet der Satzungslage nach Vollendung des 15. Kalenderjahres, das auf den Eintritt der tatsächlichen Vorteilslage folgt, nicht mehr erhoben werden, wobei der Lauf der Frist bis zum 3. Oktober 2000 gehemmt sei und Beiträge damit erst ab dem 3. Oktober 2015 nicht mehr festgesetzt werden dürften.

Die Beschwerdeführer machen im Verfassungsbeschwerdeverfahren insbesondere geltend, das Brandenburgische Oberlandesgericht und der Bundesgerichtshof setzten sich in verfassungsrechtlich unzulässiger Weise über die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 12. November 2015 – 1 BvR 2961/14 u. a. -) und des Oberverwaltungsgerichts Brandenburg hinweg. Die angegriffenen Entscheidungen verstießen daher gegen Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 GG sowie gegen Art. 3 Abs. 1 GG.

Wesentliche Erwägungen der Kammer:

Die Verfassungsbeschwerde ist teilweise unzulässig, im Übrigen unbegründet.

I. Die Verfassungsbeschwerde ist unzulässig, soweit sich die Beschwerdeführer gegen das Urteil des Bundesgerichtshofs wenden. Es mangelt an der erforderlichen Beschwerdebefugnis. Die Beschwerdeführer werden durch diese Entscheidung nicht unmittelbar in ihren im Verfassungsbeschwerdeverfahren rügefähigen Rechten betroffen. In deren Rechtsstellung wird angesichts des Erfolgs ihrer Revision und der damit verbundenen Rückverweisung erst durch das erneut klageabweisende Urteil des Oberlandesgerichts eingegriffen.

II. Soweit die Beschwerdeführer das Urteil des Oberlandesgerichts angreifen, ist die Verfassungsbeschwerde unbegründet.

1. Die Beschwerdeführer werden nicht in ihrem Grundrecht auf Rechtssicherheit und Vertrauensschutz nach Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 GG verletzt.

a) Das Oberlandesgericht hat die sich aus § 31 Abs. 1 BVerfGG ergebende Bindungswirkung des Kammerbeschlusses vom 12. November 2015 – 1 BvR 2961/14 u. a. – nicht in verfassungswidriger Weise missachtet.

Zwar ging das Bundesverfassungsgericht in seinem Kammerbeschluss vom 12. November 2015
– 1 BvR 2961/14 u. a. – von einer konstitutiven Änderung der Rechtslage durch § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG Bbg n. F. aus. Zu diesem Ergebnis ist das Gericht jedoch nur vor dem Hintergrund gelangt, dass § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG Bbg a. F. von den Verwaltungsgerichten vertretbar in einem Sinn ausgelegt wurde, der mit der Neuregelung ausgeschlossen werden sollte. Insofern war es dem Oberlandesgericht (und auch dem Bundesgerichtshof) nicht verwehrt, eine andere methodisch vertretbare Auslegung von § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG Bbg a. F. vorzunehmen.

Das Oberlandesgericht hat sich in der Sache den Ausführungen des Bundesgerichtshofs angeschlossen und eine eigenständige, von den Verwaltungsgerichten abweichende Auslegung des § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG Bbg a. F. vorgenommen. Verfassungsrechtlich ist diese Auslegung nicht zu beanstanden. Das Oberlandesgericht war auch nicht verpflichtet, sich der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Brandenburg anzuschließen. Zudem hätten es die Beschwerdeführer unterlassen, den Rechtsschutz der Verwaltungsgerichte anzurufen.

b) Die zugleich angegriffene Regelung in § 19 Abs. 1 Satz 3 KAG Bbg verstößt nicht gegen das Gebot der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes.

Das Rechtsstaatsprinzip schützt in seiner Ausprägung als Gebot der Belastungsklarheit und
-vorhersehbarkeit davor, dass lange zurückliegende und abgeschlossene Vorgänge unbegrenzt zur Anknüpfung neuer Lasten herangezogen werden können. Der Gesetzgeber ist bei der Erhebung von Beiträgen verpflichtet, Verjährungsregelungen zu treffen oder jedenfalls im Ergebnis sicherzustellen, dass Beiträge nicht unbegrenzt nach Erlangung des Vorteils festgesetzt werden können. Dabei steht ihm ein weiter Gestaltungsspielraum zu.

Sowohl die in § 19 Abs. 1 Satz 3 KAG Bbg geregelte Hemmung der Frist infolge der Deutschen Einheit als auch die aus § 19 Abs. 1 Satz 1 und 3 KAG Bbg resultierende Maximalfrist von 25 Jahren halten sich in Anbetracht der Sondersituation der neuen Länder und angesichts des in die Zukunft fortwirkenden Vorteils eines Anschlusses an Trinkwasserversorgungs- und Abwasserbeseitigungsanlagen noch im Rahmen gesetzgeberischer Einschätzung.

2. Die angegriffene Entscheidung des Oberlandesgerichts verstößt auch nicht gegen das sich aus Art. 3 Abs. 1 GG ergebende Willkürverbot.

Die Auslegung von § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG Bbg a. F. durch die Zivilgerichte erscheint zwar nicht zwingend. Die Grenze zur Willkür ist jedoch nicht überschritten. Auch der Umstand, dass das Oberlandesgericht der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Brandenburg nicht gefolgt ist, begründet nicht den Vorwurf eines Verstoßes gegen Art. 3 Abs. 1 GG.

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Zur Begründung führt der Senat in seinem Urteil aus, dass der Anwendungsbereich von § 1 Abs. 1 des Staatshaftungsgesetzes (StHG) nicht eröffnet sei. Nach dem Wortlaut des § 1 StHG bedürfe es für die Entstehung eines Schadensersatzanspruches jedenfalls eines Schadens, den Mitarbeiter staatlicher oder kommunaler Organe in Ausübung staatlicher Tätigkeit einer natürlichen Person rechtswidrig zugefügt haben und damit eines unmittelbaren, rechtswidrigen Verwaltungshandelns. An einem solchen unmittelbaren Eingriff in eine Vermögensposition der Kläger durch einen Hoheitsträger fehle es aber bei einer rechtmäßigen Anwendung einer nur in bestimmten Fallbereichen rechtswidrigen Norm schon grundsätzlich.

Die Wasserzweckverbände hätten sich zur Anwendung des neu gefassten § 8 Abs. 7 Satz 2 des Brandenburgischen Kommunalabgabengesetzes (KAG Bbg) auch auf die sogenannten Altfälle, in denen die Beitragserhebung nach alter Rechtslage wegen Verjährung ausgeschlossen war, nach dem gesetzgeberischen Willen und nach der Rechtsprechung des OVG Berlin-Brandenburg rechtlich veranlasst gesehen. Der Landesgesetzgeber habe in der Begründung des Gesetzentwurfs zur Änderung von § 8 Abs. 7 Satz 2 des Brandenburgischen Kommunalabgabengesetzes (KAG Bbg), die mit Wirkung vom 1. Februar 2004 in Kraft getreten ist, ausgeführt, dass die bisherige Regelung in der Vergangenheit zu Beitragsausfällen geführt habe, da Ansprüche nicht mehr innerhalb der Festsetzungsverjährungsfrist haben geltend gemacht werden können. Mit der Gesetzesänderung, so weiter die Begründung des Gesetzesentwurfs, sei die Voraussetzung einer rechtswirksamen Satzung ausdrücklich festgeschrieben worden „um künftige Beitragsausfälle bei den Gemeinden und anderen Aufgabenträgern zu vermeiden.“ Bis zur Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts im November 2015 habe die Beitragserhebung des Beklagten nach § 8 Abs. 7 KAG Bbg neuer Fassung in den sogenannten Altfällen auch der ständigen Rechtsprechung der Instanzgerichte entsprochen. Die Ursache für die Rechtswidrigkeit der Verwaltungsmaßnahme liege daher in der Sphäre der Legislative, die im Rahmen der Neufassung des § 8 KAG Bbg das Problem einer verfassungsrechtlich bedenklichen Rückwirkung mit Blick auf die vorangegangene obergerichtliche Rechtsprechung offenbar nicht in Betracht gezogen habe. Der Landesgesetzgeber habe aber in § 1 Abs. 1 StHG neben der Haftung für fehlerhafte Rechtsanwendung keine Ansprüche für Kollegialentscheidungen, zu denen auch Parlamentsentscheidungen zu rechnen seien, begründen wollen, wie sich aus dem Wortlaut des Gesetzes und dessen Präambel ergebe.

Der geltend gemachte Schaden sei zudem nicht vom Schutzzweck des § 1 Abs. 1 StHG erfasst. Eine Haftung auf Schadensersatz bestehe nur, wenn die Tatfolgen, für die Ersatz begehrt werde, aus dem Bereich der Gefahren stamme, zu deren Abwendung die verletzte Norm erlassen worden sei. Dass ein Schadensersatzanspruch nach dem Staatshaftungsgesetz in der vorliegenden Konstellation letztlich immer dann ausscheide, wenn sich ein geltend gemachter Schaden als deckungsgleich mit einem bestandskräftigen Verwaltungsakt darstelle, sei auch vor dem Hintergrund gerechtfertigt, dass mit dem Staatshaftungsgesetz letztlich nur Sonderopfer ausgeglichen werden sollen, also Eingriffe, gegen die sich der Betroffene nicht im Wege eines Primärrechtsschutzes zur Wehr setzen kann. Es liege in der Natur der Sache, dass rechtswidrige Behördenentscheidungen Vermögensnachteile bei betroffenen Bürgern auslösen könnten. Beruhe dieser Vermögensnachteil – wie hier – darauf, dass der Bürger das Verwaltungshandeln habe bestandskräftig werden lassen, scheide die Bejahung eines solchen Sonderopfers indes von vornherein aus. Dies gelte unabhängig von der Frage, ob die Wahrnehmung des Primärrechtsschutzes voraussichtlich zum Erfolg geführt hätte oder nicht.

Würde man § 1 Abs. 1 StHG auf solche Fallkonstellationen für anwendbar halten, würde jeder Bürger, ohne zuvor den gegen ihn gerichteten Bescheid – zudem fristgerecht – angefochten zu haben, mit Erlass einer entsprechenden verfassungsrechtlichen Entscheidung oder gar einer von der bisherigen Rechtslage abweichenden obergerichtlichen Entscheidung bis zur absoluten Verjährung den Bescheid über den Umweg eines Schadensersatzanspruches stets beseitigen können. Dies würde dem Grundsatz der Rechtssicherheit von rechtskräftigen Bescheiden zuwiderlaufen. Zudem hätte dies gegebenenfalls zur Folge, dass ein Geschädigter, der den Bescheid unter Ausschöpfung des Rechtsweges anficht, gemäß § 1 Abs. 4 StHG an der Verfolgung von Ansprüchen nach dem Staatshaftungsgesetz gehindert sei, während derjenige, der in Außerachtlassung des Primärrechtsweges Ansprüche direkt nach dem Staatshaftungsgesetz verfolge, mangels Bindungswirkung der Ausgangsentscheidung für das Gericht des Schadensersatzanspruches besser gestellt wäre.

Schließlich führe auch die – doppelt – entsprechende Anwendung von § 79 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG zu einem Ausschluss des geltend gemachten Schadensersatzanspruchs. Danach bleiben nicht mehr anfechtbare Entscheidungen, die auf einer gemäß § 78 BVerfGG für nichtig erklärten Norm beruhen, unberührt, sofern es sich nicht um Strafurteile handelt. Die Regelung sei nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entsprechend anzuwenden, wenn das Bundesverfassungsgericht nicht auf Nichtigkeit einer Norm erkannt, sondern sich darauf beschränkt habe, deren Unvereinbarkeit mit dem Grundgesetz festzustellen. Nichts anderes gelte, wenn das Bundesverfassungsgericht – wie hier – nicht die Norm selbst, sondern deren Auslegung für unvereinbar mit dem Grundgesetz erklärt habe. Die entsprechende Anwendung sei schließlich auch dann begründet, wenn nicht ein Senat, sondern eine Kammer des Bundesverfassungsgerichts entschieden habe.

Die Revision wurde zugelassen.

Az.: 2 U 21/17 Brandenburgisches Oberlandesgericht

       11 O 312/16 Landgericht Frankfurt (Oder)

Der Beitrag Berufungsurteil des 2. Zivilsenats zu Staatshaftungsansprüchen wegen objektiv rechtswidriger Beitragsbescheide eines Wasser- und Abwasserzweckverbandes erschien zuerst auf DR. MICHAEL KIRCHHOFF Rechtsanwalt Steuerberater Potsdam und Berlin.